權力只有在遇到邊界的地方才會停止

「三不」心理

  《行政訴訟法》頒布實施已經13年了,很多相關法規和司法解釋也不斷出臺。但是,根據我的瞭解,一般公民對行政機關具體行政行為的起訴率相當低。以瀋陽市菸草專賣局為例,該局一名副局長介紹說,他們每年採取查處扣押強制措施上萬起,而每年提起行政訴訟的不足20起,起訴率還不到0.2%。起訴率低,直接反映了當事人存在嚴重的「三不」心理:「不願告、不想告、不敢告」。

  有的說「小骼膊扭不過大腿,還是算了吧」。瀋陽大東區一名年近80的老人,辦了個雜貨店,今年1月5日,該區菸草專賣局幾名執法人員來到店裡,言語稍有不合,即拳腳相加。老人被送到醫院後,未等痊癒,執法人員就不管了。老人找到筆者,望著老淚縱橫的他,我建議拿起法律的武器,他卻遲疑了……

  有的說「這回告贏了,以後他們再來找麻煩怎麼辦」?鐵西區下崗的周女士,經營一個小煙攤。今年4月,執法人員檢查時扣了她的煙,還搶走她的手機。週到該局機關理論,爭吵中心臟病復發,當場昏倒,執法人員置之不理。出院後,她和親屬商量,告還是不告,最後還是決定放棄了,不情願地接受了2000元罰款。

  也有的說「人家是政府機關,有錢有勢,我們哪能打贏官司」?賣小吃的個體工商戶唐先生如是說。去年8月28日,唐先生為一把遮陽傘與執法人員發生爭執,被六名執法人員打倒在執法車前,滿身「挂花」。醫院確診腦震盪。

  望著我接觸過的許多當事人,看到他們那種在違法行政面前無奈與悲哀的神色,我在想,已經站起來50多年的「公民」,你怕什麼?你為什麼不能挺直腰桿?

  訴訟四難

  縱使克服了「三不」心理,在法院層面上也存在著四難:立案難,審理難,勝訴難,執行難。我代理幾十起行政訴訟過程中,對此感觸頗深。

  立案難。法院對民事訴訟,基本上有案必收。但對行政訴訟卻總是橫挑鼻子豎挑眼,給人一種「拒之門外而後快」的感覺。對《行政訴訟法》有關條款的理解執行上,法院不是按照有利於當事人的原則進行解釋,而是多方限制當事人。比如沒有復議前置,法院卻要求當事人先復議。瀋陽郊區的郭女士不服菸草專賣行政處罰一案,法院說什麼也不立案,堅持要求當事人先在市局復議。還有的沒超過訴訟時效,法院硬認定超過起訴期限。大東區的孟先生不服行政處罰一案,起訴後法院推三推四,過了幾個月下發了不予受理裁定書。當事人上訴到市中級法院後才得以糾正,但時間已過去半年多了,至今還沒有進入實體審理。還有的符合立案條件,法院硬說不夠。大東區的杜先生因被行政機關執法人員打斷胸骨提起刑事自訴,醫院診斷,X光片齊全,法院受理五個多月後,將材料不明不白地退還當事人,連不予受理裁定書都不給。結果當事人無法上訴,此事至今仍未能立案。

  勝訴難。行政訴訟是對行政機關具體行政行為的合法性進行審查,但實際審理過程中,往往變成了對當事人的行為進行審查,完全違背了《行政訴訟法》的立法本意。根據《行政訴訟法》第54條的規定,法院判決維持的行政行為應是「證據確鑿,適用法律法規正確,程序合法」,也就是要求行政行為整體上全部合法,不能有一點毛病。相反,法院判決的行政行為只要有下列情況之一,即事實不清,主要證據不足,適用法律法規錯誤,超越職權,濫用職權,程序違法,就可以撤銷。但實際審理過程中卻相反,當事人有一點毛病就很難勝訴。相反,行政機關「毛病」再大也不影響「維持」。從我代理的幾十起行政訴訟案件看,一審勝訴者寥寥無幾,好在上訴後得到了糾正。特別是一些行政機關明明白白的違法行為,法院就是視而不見,有的法官甚至當庭與行政機關代理人一起與原告辯論,令人哭笑不得。某局以涉嫌偽造發票為由扣押了當事人的香菸。案情十分簡單,只要被告拿出原告偽造發票的證據,證明原告所持發票是偽造的,就可以維持被告的扣押行為。但在被告沒有任何證據,法庭對原告提供的發票也未調查真偽的情況下,就判決維持被告的扣押行為。如此斷案,老百姓豈有不敗之理?

  審理難。法院對行政機關明顯違法的案件,往往採取「持久戰」的戰略,能拖則拖,讓原告遲遲得不到勝訴的判決。當事人拖不起就撤訴,以達到行政機關免於敗訴的目的。對於實在拖不過去的案件,法院就會甩出「撒手鐧」-「中止審理」。本來中止審理有法定事由,但法院為避免對行政機關違法行為進行審理,以法律規定中的「其它」為藉口,發一紙「中止裁定」就完事大吉。對「中止」行為,既不能上訴,也不能復議,又沒有期間限制,鬼也不知道「中止」到何年何月。我代理行政訴訟案件的體會是:不怕敗訴,就怕「中止」。

  只審程序,不審實體,這也是「審理難」的頑症。公民提起行政訴訟,其目的是要求行政機關返還扣押的財物和罰款,但法院在審理過程中,不是按法律要求對行政行為的合法性進行全面審查,特別是在實體嚴重違法的情況下,往往是避重就輕,只判行政機關程序違法,要求被告重新作出具體行政行為。行政機關為達到拒不返還扣押財物的目的,將計就計,再故意做出一個程序違法的行政處罰。如此循環,玩起了法律遊戲,一晃就是一年,當事人的訴訟目的根本不能實現。

  執行難。行政機關敗訴後,視法院判決書如廢紙,拒不執行法院的生效判決,已是司空見慣的現象,有的已經到了公然蔑視法律的程度。筆者代理勝訴的案件中,還沒有一家行政機關能自動履行。就是當事人申請執行,法院也下達了強制執行通知書,行政機關也視而不見。對於法律規定的罰款和司法建議,法院也感到很難操作。因為很多行政機關的級別都比法院高。對此,法院也感到很無奈。比如:金豐超市狀告瀋陽市菸草專賣局一案,法院在2002年9月25日就作出判決,判令被告十日內返還扣押原告的香菸,承擔一元訴訟費用。但被告就是拒不履行法院判決。特別是在國家級媒體《工人日報》、《經濟日報》以及中央電視臺《新聞調查》曝光後,省委書記都作了重要批示,痛斥他們是「霸道作風」,被告仍無動於衷。今年3月,原告申請法院強制執行,法院也按程序下達了強制執行通知書,限被告十日內履行判決。但通知書發出至今,也是泥牛入海無消息。如此轟動全國,驚動省、市領導的案件尚且不能執行,一般的行政案件執行起來的難度,就可想而知了。截至到目前,近一年來我代理勝訴的行政案件還沒有一起能執行的。

  當務之急

  違法行政將很多公民「逼」上了法律訴訟的道路,但是,有什麼力量能將執法機關「逼」上法治的軌道呢?親身經歷使我感到有這麼幾個方面應該引起重視。

  -法律法規的瑕疵要祛除。比如,在關於立案條件的規定裡,將含糊不清的概念,比如「其他」等,用司法解釋予以明確。

  -取消現有政府部門做被告的資格,將被告規定為只能是各級政府的一把手。這既落實了依法行政責任制,也避免為部門利益違法。

  -縣級基層法院的行政審判權已近附庸。從我親歷和代理的行政案件看,基層法院很難判行政機關敗訴。很多案件都是到中級法院才能得到糾正。筆者建議取消基層法院的行政庭編製,由地、市中級人民法院一審案件。

  -人大的監督應加強。筆者建議,在地、市級以上人民代表大會設立行政執法及審判監督委員會,由人大代表及律師、法官和法律專家組成,該委員會設立常設辦公機構,定期舉行委員會議,對本地區行政執法及行政審判工作進行監督,並給予該委員會指令再審,指令異地再審的權力,還要授予其對錯判法官罷免的權力。這也是從根本上實現依法行政、執政為民的一劑良藥。

  法國哲人孟德斯鳩嘗言:權力只有在遇到邊界的地方才會停止。誠哉斯言!

南風窗

(文章僅代表作者個人立場和觀點)

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