給農民以憲法關懷

我擔心一個具有諷刺意味的現象:人們一方面希望農民學會在市場經濟的大海中「游泳」，另一方面又將農民手腳牢牢「捆綁」起來丟在「窮鄉僻野」，這將是一種十分滑稽的現代遊戲。中國是一個典型的農民大國，沒有農民的解放和自由，就不可能有中華民族的偉大復興，更不可能有馬克思、恩格斯所期望的每個人的自由發展的「聯合體」。

二元體制的枷鎖

共和國的開國元勛們大都是農民之子，他們對農民的苦難有著最為切身的體驗，他們為農民的解放奮鬥不息。到過韶山參觀的每一個人，都會深切地體會到共和國領袖的農民生涯，進京後的毛澤東始終唸唸不忘貧苦農民，在三年困難時期，當他聽到農民正在遭受的飢餓和災難時，忍不住流下熱淚，並堅持不吃肉。這是一種深情的農民情結。

但不必諱言，歧視農民的二元制度至今仍在延續，形成了舉世獨有的二元社會結構。其根本緣由在於我國在蘇聯模式的嚴重影響下,建立起一套高度集中的計畫經濟體制和包含戶籍制度等14項具體制度在內的二元社會結構，人為地把我國切割成市民與農民相區別、城市與農村互隔離的畸形社會，農村也就成為城市人「犯錯誤」、「受處分
」的下放和改造的「充軍」之地。歧視農民的二元制度，已經深入到社會、經濟、政治、科技、教育、文化、法律等各個領域。

在經濟發展戰略上，國家實行工業化優先發展戰略，「挖農補工」，人為製造「剪刀差」，使農民艱苦創造的巨額財富源源不斷地流向城市和市民的腰包。據統計，從「一五」計畫到國家工業化第一階段結束(1953∼1989)，國家通過「剪刀差」共從農民手中拿走工業化資金7000多億元，佔農民新創造價值的1/5。進入90年代，這種「剪刀差」還呈不斷擴大趨勢，每年絕對額都在1000億元以上。

在戶籍身份上，實行城鄉有別的二元戶籍制度。1958年1月的《戶口登記條例》取消了《憲法》規定的公民居住和遷徙自由權，從此，農民不能進入城市生活。時至今日，不少大中城市仍然對農民緊閉「城門」，農民只能在小城鎮「安營紮寨」；與二元戶籍制度相聯繫，農民不能到城鎮就業，國家機關、事業單位和國有企業招工招干的首要
條件是你必須具備「城鎮戶口」，改革開放後的農民也只能流向個體私營和外資企業「打工」；國家的社會保障也只覆蓋城鎮市民，而廣大農民卻被排除在社會保障之外，農民只能把自己的生老病死全部寄託在貧瘠的土地上;國家對城鎮的義務教育也全包了下來，而農村的義務教育則由農民自己掏腰包解決，等等。

「壓力型體制」

如果僅僅是歧視農民的二元制度，對農民來說，倒還不是最糟糕的，因為中國農民自古以來已磨煉出舉世罕見的吃苦耐勞精神和逆來順受的作風。對廣大農民來說，自己比市民低一等倒也罷了，只要地方官吏不要再來敲詐勒索，能夠過上一種清貧、寧靜和安全的生活，也就謝天謝地了。

但是，在一些地方，農民這種最低限度的生存願望也沒有切實保障，某些農村正不斷地演繹著「苛政猛於虎」的悲劇。特別值得關注的是，由於農村改革的嚴重滯後，激發了「三農」問題的嚴重性，農民收入越來越少，負擔越來越重，一些基層幹部對農民的無情盤剝和粗暴干預越來越厲害，「官逼民死」和「農民逃亡」現象怵目驚心，連朱鎔基總理都義憤填膺地指出已經到了「民怨沸騰」的地步。

農民的不幸命運還緣於中國農村縣鄉政治體制是一種特殊的「壓力型體制」，這種體制通過將政府確定的經濟發展的硬指標逐級分解下達，從縣、鄉鎮再到村，村再分解到每一個農民頭上，各級又層層加碼，最後攤到農民頭上已經是令人咋舌的「天文數字」。在這種「數字型政績至上」的行政理念驅使下，各級官員為了炫耀「政績」和表現「才華」，就竭力提前、超額完成「數字任務」。這種「壓力型」體制使政府行政的最大目的已經不是為民眾謀福利，也不是提供公共物品，而是不擇手段地完成層層加碼的「數字任務」。在沒有任何外部制約的情況下，瘋狂追逐自身利益最大化的權力，必然橫衝直撞，置民於無法招架的境地，使農民不斷付出眼淚、鮮血和生命的代價，來「配合」完成鄉村幹部的「數字任務」。而縣級政府為了支持鄉鎮「數字任務」的完成，也就有意無意地容忍包庇胡作非為的鄉村幹部，於是「官官相護」就在「縣鄉村三級利益共同體」的契約下形成了，受到嚴重侵害的農民的冤屈，經常無法在縣、鄉兩級得到及時、有效的解決。這樣，有「中國特色」的農民上訪之路就只能延伸到市、省和中央機關以及那些良知未泯的新聞單位，他們就被農民視為「包青天」。

一些慣於對農民興威作福的基層幹部，最怕農民覺醒，也最怕民主。某些鄉鎮還與地方流氓惡勢力相勾結，共同對付那些「不聽話」的農民，有的鄉鎮還直接把稅費任務承包給當地流氓頭子，達到「以惡制民」的目的。

最令人不可思議的是，一些基層幹部和執法干警在驅民虐民之際，毫無負罪之感。

一些沒有直接參與毆打農民的幹部，也不願擺脫維護單位形象的狹隘心胸，進行人性的反省。西方一位哲人說過，政府有時會成為強盜，而人民永遠也不會。當前某些地方農村基層的行為，正是這句名言的最好註腳。著名經濟學家盛洪最近指出：「這些地方的政府機構已經失去了得以存在的基本理由，他們不過是坐在農民家門口的強盜，他們在動搖我們社會的合法性基礎。」

農民問題的嚴重性，已經引起了方方面面的高度重視，但一二十年來的理論探討和政策制度設計，似乎沒有真正解決問題，根本原因在於，這些理論探討和政策制度設計大都陷入了把農民排除在外的思維定勢，走入了人治的死胡同。

在國際上，由幾個大國操縱和決定小國命運的做法和行徑，被稱作「霸權主義」。同理，在解決農民問題上，我們習慣於由所謂的「社會精英」等強勢群體坐在一起操縱和擺佈農民命運，這也是一種典型的「霸權主義」，是不可能真正維護農民切身利益和解決農民問題的。

在憲法之母的注視下

歷史和現實已經證明，只要給農民自由，農民就會創造出驚人的歷史奇蹟。現在是進一步解放農民的時候了。這就迫切需要我們虔誠地恭請神聖的憲法之母從幕後走向臺前。理性在召喚我們，賦予農民以真正的憲法關懷，是解放農民的終極選擇。憲法是保障人民基本權利的最神聖的法律，沒有憲法就沒有共和國。憲法的根本功能在於:一方
面約束政府易於膨脹的權力，一方面慈祥地保護人民易於受害的權利。在憲法之母的眼中，沒有權貴和賤民，也沒有工人、農民、知識份子的區分；在憲法之母眼中，只有平等的公民概念，任何人都是慈祥的憲法之母的高貴之子。

在憲法之母的注視下，解放農民，就是要把農民從二元社會結構中解放出來，撤除城鄉隔離的人為樊籬，給農民以公平、公正的國民待遇。必須加快戶籍制度改革，取消任何形式的身份歧視，加快城市化步伐。現在世界各國普遍賦予公民居住和遷徙自由權，全世界僅僅只有中國、朝鮮和貝南三個國家實行嚴格的戶籍制度。

國際經驗表明，在現代化的道路上，有三個關鍵性的城市化水平的指標，一個是城市化水平達到30%時，進入城市化快速發展階段；一個是城市化水平達到50%時，進入基本實現現代化的歷史階段；再一個是城市化水平達到70%時，才能真正消除工農差別、城鄉差別、體力勞動和腦力勞動的差別。

建國後由於戶籍制度的人為限制，我國城市化進程十分緩慢，到1997年，全世界城市化水平已達46%，發達國家達70∼80%，發展中國家也在40%以上，而我國同期僅為29.9%，相差甚遠。

中國革命走的是一條農村包圍城市的道路，中國的現代化必須走一條農民進入城市的道路，農民進入城市的過程也就是城市化的過程，城市化的過程也就是解放農民的過程，城市化是中國農民的解放之路。現在一些人在城市化道路上主張發展小城鎮，這源於對農民命運的擅作主張，忽視農民憲法之子的地位。應該說，政府的職責不是設置重
重關卡阻擋農民，而是想方設法為農民創造更多的就業機會，提供更好的公共服務。給農民以公平的國民待遇，就是讓農民參與制定「遊戲規則」，農民與市民一樣有居住和遷徙自由的權利，有在國家機關、事業單位和國有企業就業的權利，有享受城鄉平等一致的社會保障的權利，有享受接受城鄉一致的受教育的權利，有與市民平等一致的納稅的權利。

在城鎮，居民月收入800元以上才徵收個人所得稅，在農村，絕大部分農民月收入不到一二百元，根本沒有達到納稅的起點標準，而面向農民徵收的農業稅和「三提五統」「一個都不能少」。現正進行的稅費改革，缺陷在於漠視農民的憲法權利，依然在城鄉有別的舊框架內探討農民問題的解決途徑。可以預料，這種舊模式的稅費改革不可能
達到長期減輕農民負擔的目的。

當前農民負擔沈重，「三亂」現象不止，根本原因在於權力機關不受約束地從四面八方把手伸向農民乾癟的「口袋」。10多年來農民負擔越減越重就足以說明，僅靠表面加強學習、形式主義的動員說教和自上而下的自律性努力，已經制止不了強勢集團對農民的欺凌和侵害。要真正減輕農民負擔，必須以權力制約權力。筆者想起英國資產階級
革命時的著名口號：「不經議會同意，國王無權徵稅。」而在我國，各級各部門隨意下個文件就可以從農民身上收費，這種局面必須痛下決心扭轉，我們也應該樹立「不經人大批准，政府不能徵稅」的神聖信念。

擴大基層民主

在現行體制下，鄉鎮等基層政府與中央政府追求的行政目的也並不完全一致，中央政府行政的主要目的在於「得民心者得天下」，努力維護國家主權的獨立完整，確保國內穩定，促進人民福祉；不少鄉鎮等基層政府行政的目的在於「得上級領導心者得官位」，努力完成上級政府下達的指標，從而獲得不斷升遷的機會。

中央對鄉鎮等基層政府的約束主要有兩個方面，一個是在革命鬥爭年代積累出來的「紀律約束」，一個是法治緇崴(文章僅代表作者個人立場和觀點)