应对中国在南中国海的挑战(图)
——美国批准《联合国海洋法公约》
美国罗纳德・里根号(CVN-76)航空母舰在南海航行。（图片来源：CATHERINE LAI/AFP via Getty Images）
【看中国2023年12月21日讯】华盛顿——中国和菲律宾在南中国海发生激烈冲突后，美国、日本和菲律宾三国国家安全顾问呼吁中国遵守2016年7月国际仲裁庭的裁决，停止进一步的挑衅行为。在美国，越来越多的人敦促国会批准《联合国海洋法公约》以更好地应对中国在南中国海，甚至未来在北极构成的挑战。
美国国家安全顾问杰克・沙利文（Jake Sullivan）、日本国家安全保障局长秋叶刚男与菲律宾国家安全顾问爱德华多・阿诺（Eduardo Ano）12月13日进行三方通话，重申对南中国海和东中国海航行自由和国际法的承诺。三方对中国最近在第二托马斯浅滩（中国称仁爱礁）和斯卡伯勒浅滩（中国称黄岩岛）邻近海域的“危险和非法行为”表示关切，呼吁中国遵守2016年7月国际仲裁庭“具有约束力”的裁决，停止进一步的挑衅行为。
2013年1月22日，菲律宾以《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS，文中简称《公约》）有关规定为由，就中国与菲律宾之间存在的南中国海问题对中国提起仲裁。2016年7月12日，根据《联合国海洋法公约》的强制争端解决条款组成的仲裁庭，以压倒性优势做出了对菲律宾有利的裁决。中国不仅拒绝出庭应诉，并称仲裁庭的裁决是“一张废纸”。
具有“海洋宪法”之称的《联合国海洋法公约》于1982年在第三次联合国海洋法会议上通过，于1994年11月16日生效，它对长期以来的自由航行规则进行了系统化规定，提供了争端解决机制，并规范了海上的领土边界。迄今已有包括中国在内的167个缔约方，但作为最初积极参与并主导了《公约》的谈判与起草的美国，最后拒绝加入。
美国人重提批准《联合国海洋法公约》
现任白宫国安会印太事务协调员，上个月被美国总统乔・拜登（Joe Biden）提名为副国务卿库尔特・坎贝尔(Kurt Campbell）12月7日在美国参议院举行的有关这项提名的确认小组听证会上表示，美国应该批准《联合国海洋法公约》。
“对于我们与之竞争的国家来说，这让事情变得困难，他们会说'嘿，你不能要求我们遵守你自己都没签署的东西，'”他在参议院外交关系委员会听证会上发言中说，“对美国来说，这一直是个挑战。”他说：“即使是美国的盟友和伙伴也会说，'等一下，你要求中国遵守你自己都没签署的东西？”
坎贝尔说，批准《联合国海洋法公约》将为美国提供一个框架，帮助我们思考中国在南中国海和其他地方对美国的主权解释提出质疑的领域。中国官员曾多次在公开场合指责美国不批准《公约》，因此没有资格拿《联合国海洋法公约》说事。
夏威夷州民主党参议员布莱恩・沙茨(Brian Schatz)在坎贝尔的副国务卿提名听证会上表示，他认为“可以获得足够的选票”来批准该公约，“政治形势已经发生了变化，因为我们明白迫切需要在与中国的竞争中采取集体行动。”
从克林顿到奥巴马以来的历届政府虽有推动，但都没有把批准《公约》作为头等优先事项来推动。参议院外交关系委员会曾审查《公约》，但批约问题始终未能提交参议院全体会议投票，最后一次听众会是在2012年。
11月6日，美国夏威夷州民主党参议员广野庆子（Mazie Hirono）、阿拉斯加州共和党参议员丽莎・穆尔科斯基（Lisa Murkowski）等七位国会议员重新提出敦促美国批准《公约》的决议案。
穆尔科斯基说，“美国袖手旁观的时间越长，其他国家继续制定海洋领域议程的时间就越长，从海底采矿到关键的海底基础设施。批准《公约》将有助于我们遏制中国在南中国海的非法领土扩张，对于美国在海洋领域的国家利益也至关重要，特别是在其他北极国家正在寻求界定对超出自己现有专属经济区的海底区域的权利的情况下。”
她认为，“美国不仅要进入加入世界谈判桌，还要确保我们正在帮助制定未来的规则。”
美国批准《公约》，可遏制中国在南中国海的行动？
美国一家研究机构的国家安全分析师约翰・克劳斯(John Kraus)（应采访者本人要求隐去工作机构名称）告诉美国之音,批准《公约》后，获得解决海上争端的谈判桌席位将给美国带来机制上的好处:“美国不仅向中国表明自己‘言行一致’,作为《联合国海洋法公约》的成员遵守国际海洋法，而且为美国增加了另一种监督机制，以缓解中国在南中国海的行动。”
他指出，遗憾的是，中国目前在南中国海的大部分领土拥有已经达到了既成事实(fait accompli)的阶段，但美国可以诉诸法律和外交手段，阻止中国在斯普拉特利群岛（中国称南沙群岛）周围建立领海和专属经济权的能力。
他说，作为该《公约》的成员，美国可以更直接地通过法律手段和外交措施，以阻止中国采取更激进的行动来确立这些权利。因此，我们可以通过外交渠道更多地参与追究中国的责任，从而改变和威慑中国的行为。而这将进一步加强美国在援助菲律宾等中国周边国家伙伴的姿态。
美国海军战争学院史塔克顿国际法中心（Stockton Center for International Law）主席詹姆斯．克拉斯卡（James Kraska）对美国之音表示,批准《公约》之后,美国将可以利用强制性的争端解决程序:“这意味着如果存在违规行为，例如在专属经济区内违反航行自由，美国可以根据《公约》第297条提起诉讼，并在国际法庭或国际仲裁庭对此进行裁决，这对其他国家具有约束力。”
曾担任参谋首长联席会议海洋法和政策顾问的克拉斯卡说，美国就保护美国的航行自由权益对中国进行诉讼，可以影响中国的行为。他说：“那么我们将获得类似于南中国海仲裁的结果，中国不想在国际法庭上再输一次，因此即使是美国提出这样的诉讼的可能性，都可能改变中国影响美国航行自由行动的行为。”
另外，他说，美国所有的条约盟友都是《公约》的缔约方并将其视为国际法的基石，以及其他许多有善意的亚非拉国家，比如巴西、马来西亚、印度尼西亚、马达加斯加、南非等国，“这些是我们应该在推动国际法规之时与之有共同点的国家，美国通过加入公约将进一步加强与他们的关系。”
克拉斯卡说，集体行动(collective action)是向中国发送威慑信号的最佳方式：“没有人希望热战爆发。我们需的是海军力量的持续存在，不仅仅来自美国，还有来自朋友、盟友和其他善意国家的军队…集体行动是最好的结果，也是加强威慑力量的方式。中国只需要适应它已经同意的规则。”
虽为《公约》签署国，中国却为“连环违约者”
中国外交部长王毅11月8日公开称，中国将认真履行包括《联合国海洋法公约》在内的国际海洋法义务。
中国在1982年首批签署并于1996年批准《公约》。但是，中国政府声称拥有几乎整个南中国海的主权，其中包括菲律宾的专属经济区和大陆架。联合国下属的海牙国际常设仲裁法院在2016年认定中国的“九段线”违反《公约》，但中国拒绝接受这一裁决,继续在南中国海建造军事设施，在南中国海越发咄咄逼人，引发摩擦事件不断。
美国海军战争学院克拉斯卡认为，中国配得上连环违约者（serial violator）的称号。他说，中国在帕拉塞尔群岛（中国所称的西沙群岛）、海南海峡及中国大陆沿海设有非法的直线基线违反《公约》第七条关于直线基线(straight baseline)的规定；违反《公约》第二部分中有关“无害通过”（innocent passage）的规定；中国剥夺邻国开发其专属经济区的权利，违反关于专属经济区和公海自由的第56条和第87条；中国建造的巨大人工岛屿还违反了公约中保护和维护海洋环境的规则。
美国智库传统基金会的“玛格丽特・撒切尔研究员”(Margaret Thatcher Fellow)、的史蒂文．格罗夫斯（steven groves）告诉美国之音，《公约》缺乏有效执行机制、难以约束“公然违反者”(flagrant violator)中国的行为。
“作为一个流氓国家（rogue country），中国无视裁决甚至拒绝出庭，真应该退出《公约》，但中国想要享受作为缔约方所带来的所有好处，不想承担实际的成本。”他说。
曾在白宫担任总统特别助理的格罗夫斯建议，美国需要保持海军的有力介入和军舰的持续活动来遏制中国，而不是依赖一个有深度缺陷的多边条约。“中国只懂得力量，不在乎公约上的签名，不在乎美国和菲律宾是否是该公约的缔约方。美国批准《公约》并不会以某种方式迫使中国开始遵守该公约，这完全是一种幻想。美国应强化其权利的方式是在南中国海四处航行美国海军，并与该地区的盟友和伙伴合作。”
批准《公约》有利推动美国深海采矿业？
不过，美国海军战争学院的克拉斯卡认为，除了遏制中国在南中国海的行动外，签署《公约》可以帮助美国未来处理深海采矿的权益问题。
因为不是《公约》签署国，美国目前不能参加《公约》下属的大陆架界限委员会（CLCS）、国际海底管理局(ISA)等机构，这两个机构负责制定深海床底探矿制度、审议北极地区大陆架划分案，处理关于海洋持久利用等问题的法律框架。克拉斯卡指出,加入国际海底管理局,有利于推动美国深海采矿业的发展。
“拥有一席之地后，美国将对国际海底管理局的大多数行动拥有否决权。目前我们还没有一个得到国际认可的机制来处理深海采矿问题。单方面行动并不是最佳选择。这对美国来说是一个真正的风险，因为先进和新兴技术需要深海海底的矿物，中国等许多国家都加入了国际海底管理局，并有权寻求勘探和作出海洋主张。”
他表示,实际上美国已经遵循了除了深海海底采矿之外的《公约》的所有规则:“美国一直表示除了深海海底采矿之外，《公约》的所有其他规定都反映了国际习惯法，因此对于包括美国在内的所有国家都具有约束力。现在我们陷入了一种自相矛盾的境地，即美国是《公约》规则的倡导者和推动者,但是唯一一个不是缔约方的主要大国，这损害了我们的声誉。”
随着海洋采矿和加工技术的进步，私营部门和政府重燃对海洋矿物商业开采的热情。目前商业开采研究最深入的海底地区是位于太平洋东部的克拉里昂-克利珀顿区（Clarion–Clipperton Zone，CCZ），仅仅这一处矿床所含的镍、锰和钴，就多于陆地上这三种矿产资源的总和。根据《公约》，“区域”内海底矿物的勘探和开采，只有与海管局签署合同后才能进行，须遵守海管局的规则、规章和程序。
据《华盛顿邮报》报道，中国已持有国际海底管理局迄今为止颁发的30个勘探许可证中的5个，为所有国家中最多的，为最早于2025年开始的深海采矿做准备。届时，中国将拥有拥有挖掘92,000平方英里国际海底区域（相当于英国大小）的独家权利，占国际海底管理局目前许可总面积的17%。
传统基金会的格罗夫斯对深海采矿的经济可行性表示怀疑。他说：“你也可以说月球的采矿潜力巨大,但这一切现在只是纸上谈兵。……让中国去证明它的经济可行性吧。”
他说，目前深海海底采矿还没有一个产业,没有冶炼厂。他说，即便这个产业有朝一日存在，美国也可以通过与其他国家的双边协议等其他方面进行开采。
他说，根据美国国内的《深海海底固体矿物资源法》（DSHMRA）、国际习惯法以及其他多边协议，美国已经作为独立主权国家成功地主张并保持对深海海底广阔地区的保有权（security of tenure），而加入《公约》将从根本上改变目前美国享有的传统公海自由，并为美国矿业利益施加前所未有的新的国际管理和监管负担。
美国为什么不签署《公约》？
《公约》有关深海开发的限制其实是美国不批准《公约》的主要理由之一。1982年，美国前总统罗纳德・里根（Ronald Reagan）宣布美国不会签署《公约》，主要原因就是《公约》有关海底开发的限制规定与工业化国家的利益不符。
反对人士认为，《公约》不会赋予美国任何尚未享有的海上权利或自由，反而会削弱美国国家主权和利益,增加不必要的成本和负担。比如在强制性争端解决程序之下，由联合国秘书长任命的不经选举和不负责任的法庭的判决未必能保持公平;美国还将面临气候变化的诉讼和其他成员国提起的环境诉讼等等。
最有争议的内容之一是《公约》条款第八十二条以承认国际海底区域为“人类共同继承财产”为原则规定，“对200海里以外的大陆架上非生物资源的开发应缴纳费用或实物”，并由海管局分配给发展中国家，“特别是最不发达国家和内陆国”。
美国已故前国防部长唐纳德・拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）在反对者中特别具有代表性。他曾表示，《公约》是一场全面的权力争夺，可能是人类历史上最大的全球财富再分配机制，一种由美国纳税人提供的巨大全球福利。这套不合理的全球治理制度，不对美国选民的政治诉求负责，有悖于美国的民主立法和政府自治原则，是对美国立国之本的威胁。
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