反腐败可借鉴德国经验
有著名媒体发表社论称"中国显然处于腐败的高发期，彻底根治腐败的条件目前不具备"、"腐败在任何国家都无法'根治'，关键要控制到民众允许的程度"，被简称"允许适度腐败"，引爆网络舆论。在此，我想和大家讨论的是，目前我们即使无法根治腐败，但能不能透过一些可行的方法路径来遏制腐败势头呢?我在《中国经济到了最危险的边缘》一书中给出了遏制腐败的药方之一：预算改革。
在国务院召开的廉政工作会议上，温家宝总理强调，要推进财政预算公开，让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事，才能够有效监督政府。可是，目前我们的政府预算存在三大痼疾：一是预算和采购没什么关系，二是预算的集约化和集权化不够，三是对预算采购缺少事后监督和审计。
先说第一个问题，我们的采购跟预算基本没什么关系。我们现在的预算根本不叫预算，我们就是给各个部门划一笔钱，至于你拿这钱采购什么东西，按照什么标准来采购，我们的预算部门基本无权过问。预算本来的目的就是要防止经手官员徇私舞弊，防止在采购过程中随意操作，而且，预算二字的本来意思就是花钱之前预先算算账。可是，我们现在越到基层，预算越是走形式。连采购都管不了的预算，还能叫预算吗?
我给各位举个例子，四川地震以后，北川打算通过政府采购中心购买越野车，其中就包括价值110万的兰德酷路泽，62.6万的丰田普拉多。但是在发出采购招标后，网上民怨沸腾，议论很大，于是，北川县政府就决定不买了。你不觉得奇怪吗?明明应该是年初搞预算的时候，就得透过预算公开让大家来讨论到底买不买车，买什么标准的。所以，当初搞预算的时候完全就是走过场，老百姓也不知道，结果预算已经把钱拨过去买车了，却又可以随时说不买就不买了。
打开政府采购信息网，到处都是各地方政府的招标信息，各地方政府自己规定投标人的要求和资质，还可以不公开投标者的信息。这怎么能叫政府采购呢?分明是政府自己办了个淘宝集市，哪个单位想买东西了就上来发个信息，想买谁的东西就加一些苛刻条件限制一下，这怎么能叫政府采购呢?没有任何制约，没有任何规模优势。而且，目前我们预算下的采购都集中在办公设备等物资领域，在工程领域只是走走过场而已。同时，又只集中在公务员系统，我们的事业单位、国有企业，特别是经济职能部门的关联企业基本没有预算，也没有采购监督。
更严重的是，我们的事后监督和审计简直形同虚设。怎么审计的呢?就看看有没有发票，有的话就不过问了。比如动车腐败，审计署就是看铁道部是不是有招标、和车辆供应商之间是不是有合同，有的话就没问题，不会往下审了，根本不去查这个供应商是不是有问题，也不去查铁道部在认定自己定点企业的过程中有没有腐败。
那各位晓得香港是怎么做的吗?香港审计署每年要发布两个报告书。我要提醒各位的是，香港的审计署是独立编制，完全不和其他政府部门来往的。每次发布报告书之前所有部门都睡不好，因为无论事情大小，审计署都是要问责的。比如最近一份第57号报告，从道路保养到档案维护，从食物标签到湿地公园，甚至连接受公币的海事训练学院，自来水的跑冒滴漏这些事情都有问责。所有这些问责都会被审计署公开披露出来的，这样任何政府部门的负责人都要面对公众和媒体的穷追猛打，搞不好仕途都会受到影响。
更典型的是第56号报告，审计署在这里面竟然专门对入境事务处执法科的运作进行问责，这根本不是查账，而是把过去五年里每种大类执法行动都审查一遍。调查完之后，审计署署长亲自致函入境事务处处长，告诉他们问题在哪里、有什么建议。香港入境事务处处长不能爱理不理，而是必须就此回函，之后审计署会把这个回函披露出来。披露看起来是小事，可是因为香港审计署是独立运作的，而且每年都会轮换审计重点，所有政府部门负责人都知道，自己早晚会被审计的，如果自己干得不好，就会被审计公开，所以时刻都会有危机感。正是因为这个，香港的官员不会把审计当成过场，不会对审计部门的意见置之不理。
前面我们说的采购领域只是小腐败，但是，在每年30万亿元的固定资产投资里，动不动就会有上亿元的腐败事件出来，比如说招投标腐败。经过十来年的运作，我们这套招投标制度不是越来越完善了，而是漏洞越来越明显了。就拿动车腐败来讲吧，据媒体披露，动车上一个纸巾盒就要1125元，一个自动洗面器竟然要72395元。我请问你，什么样的纸巾盒要1125块?什么样的洗面器要7万多块?价格高的也太离谱了!后来经调查发现，这些天价商品的代理人都跟原铁道部副总工程师、负责高铁项目的张曙光有关系。比如说高铁上的集便器，其幕后的真正代理人就是张曙光的妻子王兴。还有，高铁上的衣帽挂钩、灯罩、电路开关等配件的生产厂家是张曙光家乡的企业今创和新誉。从表面上看是没有问题的，因为他们是透过合法的招投标成为铁道部供应商的。
那为什么会出现这么离谱的结果呢?最根本的问题是我们的预算体系和决策体系在招投标和工程项目上出了系统的漏洞。就动车腐败来说，按照规定，成为铁道部的供应商必须有两个资格：一是获得铁道部装备部的认可;另一个是经过中国铁道科学研究院的认证。而张曙光在铁道部除了分管装备部之外，还是铁科院首席专家。这还不够，他竟然还抓质量监督。各位晓得这意味着什么吗?意味着张曙光一个人就握有决策权、标准权，还有问责权。也就是说，在整个招投标程序中，前面两个环节和最后一个环节都被张曙光一个人拿走了，剩下的中间采购执行环节，其实就等于是被架空了。因为张曙光自己就能直接宣判任何供应商的"死刑"。各路老板为了巴结张曙光，都挤破了头。
究其原因，就是因为我们的《招标投标法实施条例》本身有严重的漏洞，比如说其中第四条规定：“国务院工业和信息化、住房和城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。”本来预算的决策权、标准权就在部委手里，然后还让它们自己监督自己，怎么能不出事呢?
那么怎么办呢?我觉得德国的经验特别值得借鉴，它们把决策、标准、执行、问责四大环节切开得非常彻底。它们是如何做的呢?第一，每个财政年度开始前，联邦德国政府各部门根据自己需要提出采购计划，报送财政部审核并经议会批准后，即成为法定的政府采购计划。第二，财政部把资金拨给申请单位，但是申请单位无权去买东西，而是必须把资金给内务部，由内务部的采购部门与供应商签订合同并支付货款，办公用品、机动车辆都必须这样购买。第三，由德国的联邦反垄断局负责审查和监督所有的招投标活动，甚至拥有秘密监听、跟踪调查、查封证据这样检察院的权力，以此全力打击招标腐败和工程腐败。
当然，德国没有我们特殊的标准权或者资格准入的问题，这个我们该怎么解决呢?我的建议是：第一，分拆铁科院这种握有部委的标准权的事业单位。第二，把这种资格尽可能变成国际标准化组织(ISO)这种模式，就是政府起草一个标准，但是认证环节留给民间去做，让私人企业去竞争。这就像招股书，让券商的投行部来做;对于财报是否合规，让彼此竞争的审计师们来做，政府退到后面简单看看就行了;而是否合规，让专业人士来审核就行了。这样就废除掉了行政垄断，真正避免了腐败。
实际上，效率高的政府都非常类似，都是透过切割工序流程来预防腐败。比如美国联邦政府采购中，负责决策的是白宫直属的预算管理局OMB，负责执行的是联邦事务服务总局GSA，负责审计和问责的是国会领导的美国政府问责局GAO.那么，在香港呢，负责决策的是政府总部的各局，负责执行的是各个署，而负责审计和问责的审计署只对特首和立法会负责。也就是说，都把决策、标准、执行、问责四大环节完全切开。
最后我想提出我的建议，就是我们能不能有点创意，让民间懂采购的人去监督政府，去给政府提意见?比如说我们可以请苏宁的董事长张近东牵头成立一个政府采购评估委员会，纯粹"业余奉献"，写完建议报告就立刻解散。英国就一直有这个传统，请社会贤达来牵头写报告，给政府部门的长期改革提供建议。2009-2010财年英国政府就请了菲利普•格林爵士做这个"义工"，他发表的关于开支效益审计的报告揭露了英国政府的浪费。比如，同样采购一盒纸，有的只需8英镑，有的却高达73英镑，价格相差达9倍。因为格林爵士本人是英国时尚零售巨头阿卡迪亚集团的老板，他从零售业采购的角度对政府采购进行了全方位的剖析，并给出有针对性的采购建议。这既能给政府部门带来压力，也能从专业的角度提升采购的效率。这就好比学生和家长的关系，学生要是知道家长会看到成绩单，就会很紧张。基于同样的道理，政府官员要是知道自己的每一笔开销最终都会被外部审计和评估，那么从一开始就会非常紧张，就不敢乱花钱，更不敢中饱私囊。
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