中国经济命悬地方贷款 政府如何解套(图)

如果有什么是中国经济的指针，此时此刻，是地方政府融资平台贷款的健康状况。它正经历新一轮“体检”，答案6月底揭晓。

“对于界定为非公司贷款类的地方融资平台，全部停止提款。”一家国有大行广东分行负责放款审核的人士向财新《新世纪》透露。

多位银行人士证实，按照监管要求，不允许借新还旧、不能在不同银行间腾挪资金，新规要严格执行，适用于2010年6月30日前已签合同未完成全部放款的有关项目。

“如同击鼓传花，停到谁，谁先栽。”国家开发银行上海分行一位人士表示。上海市几个平台公司集体致信国开行，称如再不放贷，将面临700亿元的逾期贷款。

一家环渤海经济圈的开发区管委会领导带着旗下几个融资平台班子，四处诉苦“再不放贷，公司就没命了。”

经过一年督察，银监会仍然发现新增平台贷款存在未对应具体项目、担保措施不落实、项目资本金不足或到位慢于放贷等老问题。

4月初，银监会下发《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（下称34号文），要求银行从5月起再次解包，去年的清理推倒重来，6月底再汇总结果。目前一些大行分行正忙于按要求重新测算现金流覆盖率。前述“严苛的规定”便来自此办法。

受访的多位银行人士指出，银行合同一年一签，不是按在建项目放款，因此新的贷款合同一切都要按新规严格执行，从资本金、担保措施、贷款用途到拨备提取。如若不严格控制，平台公司贷款还有可能像去年在严打之下，仍然一年增加近1万多亿元。

多次延期的分类拨备政策也将在6月底迎来大限，如果真按此拨备严格执行，对银行冲击颇大。不少银行都在想方设法将相关平台贷款转移出监管名单，以减少拨备，但现在“监管当局的融资平台名单进入容易出来难”。

今年3月1日，审计署接受国务院指令，着手对31个省(区、市)和5个计划单列市政府性债务的全口径审查，为期两个月。审计署向国务院上交调查报告的期限也是6月底。

接近审计署的知情人士告诉财新《新世纪》记者，审计署这次调查的地方融资平台贷款的口径有严格定义，只有和政府债务直接相关的才被审计，包括有地方政府承诺、被人大纳入预算的，或是以财政资金担保的以及以财政未来收益担保的贷款。

地方融资平台的风险，是否真在那时正式摊牌？

多出来的5万亿

平台贷款的口径和定性仍嫌模糊，还是本有待厘清的糊涂账，央行的定义口径比银监会口径宽泛

地方融资平台贷款规模究竟有多大？在经历了一年多的警示和讨论后，各方仍然没有一个统一的口径。

6月1日央行发布《2010中国区域金融运行报告》，首度披露平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30％。有媒体按照官方数据2010年末人民币贷款余额为47.92万亿元简单推算，截至2010年末，政府融资平台贷款的上限约为14万亿元。

此前银监会内部对地方融资平台贷款的规模统计是超过9万亿元。央行统计何以突然又多冒出来5万亿元？这引得海内外投资者恐慌不已，电话打爆了投行。

再加之路透社5月31日晚报道称“中国三大部门发改委、银监会、财政部准备在今年6-9月间，清理2万亿元至3万亿元人民币可能违约的地方政府债务，将部分债务转入数家新创设的公司”。6月2日，14家A股上市银行全线飘绿，银行股整体下跌3.96％。

财新《新世纪》记者事后多方核实发现，这两件事本身均属误解。一位接近财政部的知情人士向财新《新世纪》记者透露，鉴于审计署正在对地方负债做摸底调查，其中包括对政府介入过多的地方融资平台相关贷款风险的衡量，内部有讨论未来的解决方案。路透报道所言的方案从时间、内容、上均不可能。随后几天，包括全国人大财经委主任吴晓灵在内的诸多权威人士均予以辟谣。

央行报告的所谓数据，则是表达不严谨所致。一位央行调查统计司官员向财新《新世纪》记者分析称，这一数据是指“各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例基本不超过 30％”，也就是说，各地区政府融资平台贷款占当地人民币各项贷款余额的比例有高有低，低的只有不到20％，最高不超过30％。

他亦告诉财新《新世纪》记者，“央行对地方平台贷款的口径定义的确比银监会的口径宽泛。”剔除铁路系统等的项目贷款，央行公布的地方融资平台贷款与银监会的口径是基本一致、数字相仿。

据财新《新世纪》记者了解，央行将铁公基（铁路、公路、机场和基础设施）、教育医疗等行业的平台公司都统计在此范围之内，包括有商业还款来源的、有财政资金补贴的平台公司等。央行的统计数据是商业银行根据央行提供的平台公司的名录上报汇总。

银监会有关人士则向财新《新世纪》记者确认，银监会亦是按照银监会的平台目录，要求各商业银行上报的平台贷款数额。与央行的口径相比，银监会的统计口径中，铁路贷款并不在统计范围之内。

目前，铁道部体系负债约1.8万亿元，根据2011年2月铁道部发布的超级短期融资券的募集说明书推算，其发债融资约6000亿元，境内外银行贷款约1.2万亿元。

对于平台公司的界定，2010年8月财政部、发改委、央行、银监会四部委曾联合下发的412号文（《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》），对融资平台公司的范围做了规定，即指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。

在多位银行界人士看来，平台的口径和定性仍嫌模糊，还是本糊涂账，“对于平台公司的界定今天一个标准、明天一个标准，让银行很被动。”

一家大型银行高管也透露，该行曾经做过一个模型，已对地方政府的负债进行测算和评估，然后决定是否发放贷款，但很快就发现，“根本行不通。因为只知道一个平台在我行借了多少钱，但搞不清楚地方政府到底有多少个平台，又在别的银行借了多少钱。

从狂欢到乱象

从2009年地方融资平台贷款狂欢，到2011年担心即将进入违约高峰期，就是两三年时间

这轮地方融资平台的狂欢，始自美国金融危机爆发之后的2008年到2009年。按照银监会和央行联合调查的结果，地方融资平台从2008年的不到2万亿元迅速变成2009年底的7万多亿元。

“那两年，任何项目都前所未有的顺畅，不论是从财政获得拨款，还是从银行获得资金。即便不需要贷款的也从银行拿了不少钱。”一家国有银行江苏分行的负责人坦言，借钱容易，就产生了盲目借贷，寅吃卯粮，过度负债的情况。在此过程中，平台资本金不到位，投向不合理，未来还款没有保证的现象开始层出不穷。

央行6月1日发布的《2010年中国区域金融运行报告》显示，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年年末增长25％以上；其中，县级（含县级市）的地方融资平台约占总量的70％。东部地区平台个数较多，占全部地方政府融资平台总数的50％，而剩下的“半壁江山”中集结了大量的中部、西部地区县级贷款平台。湖南、江西两省县级平台占全省融资平台总数的比例均超过70％，西部地区的四川、云南两省的县级平台占比更是高达80％。

一家城投公司总经理总结了目前国内融资平台的发展路径有些平台是专为政府投融资服务，基本是个“壳”，自去年出台了一系列整顿文件，要求清理经营业务的平台，而这些“壳平台”需满足整顿要求，地方政府直接把土地收储的职能划入其中，变成为了经营土地的平台。

与此同时，一些变相融资平台也应运而生。采用该模式建设的项目，所有权是政府或政府下属的公司；政府将项目的融资和建设特许权转让投资方；投资方是国有或民营的建筑企业；银行根据项目的未来收益情况为项目提供融资贷款。作为回报，项目建成后，企业将可以得到相关土地的使用权或特许经营权。

这种方式是以往政府利用非政府资金来承建基础设施项目的BT方式（Build-Transfer即建设—转让)，是国外大型基础设施工程常用方式。即指政府通过合同约定，将拟建设的某个基础设施项目授予代建企业，在规定的时间内，由代建企业负责该项目的投融资和建设，合同期满，代建企业将该项目有偿转让给政府。

这一模式在国内最早由国开行用于建设地方基础设施项目，但据国开行人士透露，“今年已经停止做BT项目了。”最初国开行采用BT模式的初衷是可以隔离政府和银行的关系，达到市场化融资建设城镇基础设施的目的。 “现在的情况是BT项目本身没有现金流，企业的现金流也很紧张。”

前述风险部门高管表示，他们已经注意到现在有不少新平台项目的变种，该行对类似项目高度警惕，要求分支行不予支持。

地方政府对不同平台的资产腾挪也用到了极致，用一家平台贷款到了上限后就成立新平台，将核心资产划拨过去重新申请贷款，此类做法已成为业内公开的秘密。银行间市场交易商协会近日对“10川高速MTN1”“10川高速MTN2”两单中期票据的发债主体四川高速公路建设开发总公司（下称川高速）处以警告和注销其剩余发债额度的处罚。“这种处罚之严厉是业内前所未有的。”一位债券市场资深人士表示。

今年2月和3月发行的这两期中票核心优质资产是川高速持有的成渝高速31.88％的股权。而去年4月16日，成渝高速（00107.HK）在港交所发布公告称，川高速持有其股权将被划转给川交投，却并未事先在银行间市场做任何披露。根据市场专业人士估算，成渝高速被划转之后，川高速2011年的现金流约为34亿元，对应的年须偿付利息则高达40亿元。（参见本刊2011年第17期报道“川高速城投债杯中风暴”）

“到这两年，由于项目开工又适逢还款期，加之地方政府换届，既要上新项目，又要还旧账，各界担心平台贷款会在未来一两年进入违约高峰期。”这位负责人直言。

全覆盖奥妙

“一旦把平台贷款划归公司类贷款，政府解套了，但银行却被深度套牢”

“整个端午节小长假都在加班加点，重搞解包还原。”工行内部一位人士透露。

今年5月，根据监管要求，各家银行重新对平台贷款进行解包还原，重新界定其现金流情况。目前不少银行都在不舍昼夜地进行再次解包还原。接近监管当局的权威人士透露，还原结果将成为随后根据现金流覆盖情况分类拨备的依据。不过多位受访的银行人士均表示，目前各界对于解包还原的执行情况千差万别。

“是否属于全覆盖或半覆盖是动态的，每家银行的评价标准也不一样。”一位大行风险管理部高管告诉财新《新世纪》记者。

根据银监会规定，银行须依据平台公司自身经营性现金流覆盖情况，按照现金流覆盖比例将贷款划分为全覆盖(100％及以上)、基本覆盖(70％-100％)、半覆盖(30％-70％)、无覆盖(30％以下)四类风险定性。并以此为依据，计算资本充足率贷款风险权重相应计提风险资本，其中，全覆盖类风险权重为100％；基本覆盖类风险权重为140％；半覆盖类风险权重为250％；无覆盖类风险权重为300％。

“实际操作中差别很大，很难统一。”银监会前述人士表示。

在国开行上报银监会的对平台公司的分类认定中，“99％的平台公司都是全覆盖的。”国开行人士告诉财新《新世纪》记者。在国开行的操作中，只要有地方政府指定土地收入还款的项目，即便该土地地块尚未取得“四证”，也视同全覆盖。但按照银监会的规定，只有四证齐全的土地才可以做抵押，否则视为抵押无效。“如果都按照这一标准，就没有几块土地能做抵押资产了。”一位商业银行人士亦表示。

工行和建行管理层在3月底曾公开表示，平台贷款项目自身现金流可以全覆盖和基本覆盖本息的占比超过65％。“我负责的项目覆盖率经过几轮测算，早就过了100％。但在抵押质押品与信用折现怎么算的问题上还有很多讲究，政府会在土地问题玩猫腻。”一位工行人士称。

工行去年年底披露的平台贷款余额在6000多亿元，接近工行高层的知情人士透露，今年一季度时工行相关贷款又有显著下降，而其现金流半覆盖、乃至无覆盖的平台贷款，更是只有6％左右。有高管对此质疑，“难道这些平台贷款的资产质量在短短数月，就有显著好转？就会大幅减少？”

再以一家国有银行沿海分行上报材料为例，其中称该行平台贷款中无现金流覆盖的仅有一家。而该行上任不久的负责人却直言，仅各地的地铁项目，就无法通过自身的现金流实现覆盖，肯定需要政府补贴，怎么可能全省只有一家未覆盖的平台公司？这位负责人的一位属下随即回复称“各家银行都是这么认定的，我们也不能免俗。”

从银行的角度，并不希望风险暴露出来。一位大型商业银行风险管理部负责人承认，目前各家银行的地方分支机构都在设法尽量把项目打扮成现金流基本覆盖的模样，设法转入公司类贷款。此举的好处在于，这些项目可以得到进一步的贷款支持，而银行又无需为此计提巨额的拨备，也不用担心不良贷款的短期激增，个人被问责。“现在的平台贷款公司问题多多，但均对外宣称问题不大。”

到目前为止，各家商业银行公开披露的数据和对外发布的信号显示，银行认为当前平台贷款余额已经大幅降低，风险可控，基本没有出现不良，不足为惧。

“一旦把平台贷款划归公司类，政府解套了，但银行却被深度套牢了，以后政府无需承担责任，而银行的风险其实是不增反减。”前述大型商业银行风险管理部负责人承认。

地方政府心理战

“很多地方已经改由银行业协会牵头出面与地方政府进行四方会谈，但谁把协会当回事？”

一位上海大型平台公司的人士向财新《新世纪》记者这般转述今年4月，审计署有关人士来查账的时候，说过两句话，“第一句是，我们到其他地方审查后都没发现什么问题，估计你们也不会有什么问题；第二句则是，账务要做到平台债务和政府没有关系。”他认为此话意味深长。

接近审计署的知情人士告诉财新《新世纪》记者，这次审计署的审计口径有严格的定义，有经营收益、城投公司互相担保、没有土地证的质押贷款都未纳入其中，只有以地方政府承诺函、以财政资金或未来收益做担保的贷款才被审计。这一口径将远远小于央行和银监会的统计口径。“数字已经出来，究竟是多少，还在严格保密中。”他说。

另外，这次审计署调查的是地方政府的全面债务，并不限于平台贷款，时间跨度上从第一笔政府贷款开始查，跨过两轮金融危机（1997、2008）、两届政府。

“也许是本届政府要给自己做个结论，本届的债务并不高，问题并不大。”一位市场人士如此评论这一审计。

瑞银最新研究报告称，中央政府不大可能直接插手对地方政府的债务要求减记，因为中央并不清楚到底哪些政府真正缺钱，特别是在商业银行并未将相关平台债务计入不良贷款的情况下。

由此，平台贷款的风险敞口变得微妙起来。来自国有信贷部门负责人担心，一旦有地方政府率先违约，将对其他地方政府起到不好的示范作用。可能会出现攀比——你出现10多亿元的“窟窿”，我出9亿元的坏账就不算什么了。一旦集体违约，后果恐不堪设想。

“富裕地区也缺钱。” 一家国有大行公司部负责人举例称，2010年，广东省全口径财政收入约1.18万亿元，居全国第一，但实际可支配收入不足一半；而广州市当年财政收入3300亿元，可支配收入仅800多亿元。一家国有银行江苏分行的负责人透露，苏州、无锡、常州等财政实力雄厚的地方政府目前也面临巨大的还款压力。

尤其是县域的空壳平台公司风险巨大。银监会主席刘明康曾在经济形势分析会上指出，大量县域平台的贷款基本处于无人问津的状态，一旦其中的20％出现损失，就会导致目前商业银行高达200％以上的拨备覆盖率大肆降低至50％的水平，风险不言而喻。

一位接近监管当局的权威人士评价称，在银政关系中，商业银行特别是地方分支机构的行为和思维方式，均未发生根本性改变。

即便有理性者，也如一位国有银行发达地区分行的行长透露，很多银行的地方分支机构都不敢直接与政府叫板，只好拿监管要求说事，但地方的行政掌管对于解包还原、资本金补充和增加抵质押物的积极性并不高。他并称，历史上，地方政府的确有不少不守信用的“事迹”，现在正值换届，“新官不理旧账的可能性也的确存在”。

“沿海发达地区想少报债务，内地落后地区比如河北河南就想多报，想着万一被豁免呢。”前述接近审计署的知情人士说。

一些欠发达省份已开始出现政府不合作现象。知情人士透露，云南省政府就口头知会各商业银行，他们的财力无法满足相应的现金流覆盖和还款要求。

而地方监管当局同样左右为难一方面是职责所在，不能坐视不管；另一方面，在地方任职，又不敢得罪地方官员，所以在对监管要求的执行上，千差万别。“目前，很多地方已经改由银行业协会牵头出面与地方政府进行四方会谈。”他直言，“谁把协会当回事？”

但一家国有商业银行总行信贷部门负责人看法仍较为乐观，他认为，如果地方政府一旦违约，那么当地的金融环境和政府信誉就会扫地，所以政府有钱不还，公开赖账的可能不大。

“是否全覆盖有意义吗？比如，政府有三个平台公司，分别是全覆盖、半覆盖、无覆盖，如果原来政府承诺财政收入还款的一对一卖完土地还钱的项目，不能获得后续的银行贷款，但地铁轨道都铺好了、地铁洞挖好的，不能停工啊，政府会想办法把全覆盖平台的钱转给无覆盖的平台公司周转。”前述大行风险管理部高管表示，“对于地方政府来说，这永远是一盘棋。”

多位受访者透露，目前不少银行都在对相关平台贷款进行期限重组，在15年的还款期内，根据其项目的现金流规律做出调整。还有的则用新的项目贷款后用于偿还平台贷款的债务。一位受访者称，平台贷款本质上就是政府的按揭，不少政府投资项目自身的现金流是不足以还款的，而是通过政府的转移支付、税收优惠、财政补贴实现的。对于这部分贷款如何认定，如何控制风险，各界存有争议。

断谁的现金流

监管部门早就对平台贷款的风险和处理措施给出了信号，数次给予缓期，之前政府和平台都不以为然，但这次是不是来真的？

银监会最担心的事情，就是地方政府不认账。

银监会4月下发的34号文明确要求，对于2010年6月30日前已签合同未完成全部放款，必须满足以下条件才能放款一是符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准，土地利用总体规划以及信贷审核管理规定等要求；二是财务状况健全，资产负债率不高于80％；三是抵押担保合法合规足值。

34号文提出，对于符合上述三项条件的，不得再接受地方政府以直接或间接形式为融资平台提供的任何担保和承诺。前述国开行放款审核人士表示，整改后，对于符合三项条件的平台公司，将划入一般公司类贷款。

34号文还要求健全“名单制”管理系统，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统；另一方面，更加严格了信贷的准入条件。对于去年6月30日已经签订合同但目前没有完成全部放款过程的平台贷款，除了要满足国家各产业政策外，必须要满足平台公司财务状况健全、资产负债率不得高于80％等条件，才能继续放款。

根据目前的监管要求，经过银监、银行和政府三方签字转入公司类贷款的项目，将继续根据商业原则给予支持；而那些仍属于平台类，现金流覆盖不达标、资本金和抵质押不充分的项目，则不再给予进一步支持。“不新增、不展期、不准还旧借新”。

按照监管规定，一旦有平台的贷款被宣布为不良贷款，就会进入全部银行的黑名单，所有银行都不准也不会继续贷款给这家企业，这将意味着有关公司面临现金流被切断。

银监会自2009年中即开始提示融资平台风险，为何到2011年才下此重手规范？

一位国有银行信贷部门负责人表示，监管部门很早以前已经对平台贷款的风险和可能采取的措施给出了信号，此后又数次给予缓期，但问题在于，之前政府和平台企业都不以为然，没有当回事，还在不断地铺摊子、对资本金、抵质押和还款来源则未充分予以重视。项目建设进入快车道后，适逢大限将至，一旦从严执行，部分准备不足的平台，“必死无疑”。

原本银监会的平台贷款的政策是在建项目要继续贷款，避免出现半拉子工程，但不再给新建项目贷款。不过，近年来，为节约经济资本占用，商业银行对项目的合同管理通常是一年一签，而不是按国开行的按项目期限的中长期合同管理方式，用款计划按照项目进度走。因此，在银监会收紧监管政策后，有的商业银行在当年合同到期之后，对属于半覆盖的在建项目不再提供贷款。“这种很要命，本来没问题的都有问题了，其实该项目仍是老项目。”前述国开行人士表示。

一位国有银行山东分行的行长透露，当下比较困难的反倒是当初不需要贷款的一些平台公司，“当初越牛的公司越是如此”。他解释称，当初这些实力雄厚的平台公司根本无需举债，但各家商业银行纷纷上门营销，主动要求贷款。由于贪图当时的低利率，这些公司最终选择与不同银行签订一年期左右的短期合同。不过，始料未及的是，后在监管部门的三令五申之下，各家银行都在设法收回到期的平台贷款，而且不予续贷。由于项目已经开工，资金进入支用期，平台公司手头拮据，不得不拆东墙补西墙。

“孩子已经生下，总不能掐死。”商业银行们希望对已开工的项目继续支持，同时希冀现金流覆盖未达到监管要求时，监管能网开一面，少计提风险资本。各家商业银行都在揣测，不知监管底线是否还有进一步宽限期。

风险化解觅径

“剥离方式不太可行，因为就意味着宣告地方财政破产”，地方政府怎样另辟蹊径?

2010年，银监会内部统计显示，当时统计的7.66万亿元的平台贷款余额中，有26％（约2万亿元）存在着严重问题，包括借款主体不明确、当期债务偿还存在严重问题、以及/或将贷款用于自有资本或挪作他用等。另有4万亿元贷款的现金流不足以覆盖其本息。

这也是外界多估计地方融资平台贷款的风险敞口大约在2万亿元至3万亿元的由来。业内人士普遍认为，目前这些项目并不存在付息的压力，还本高峰期在2012年、2013年，加之届时地方政府换届等因素影响，在未来两年，一些“本届借钱下任还、借了新钱还旧钱”的真正的“还本风险”或有所加剧。

财政部财科所副所长刘尚锡认为，是否有高达2万亿元至3万亿元的违约资产尚难定论，“如果孤立地看，单个平台可能不少都得死掉，但是从整体综合看，回旋余地很大。”

针对前述路透消息中报道，银监会也参与了“剥离方案”的制定，银监会内部有中高层人士向财新《新世纪》记者澄清，银监会的职责是提示风险，报告情况，但不能代表中央决策。究竟如何处理潜在风险，还要中央拿主意，“说到底，是中央和地方的一场博弈。”

所谓剥离是否可行，业界观点不一。

一位商业银行风控资深人士认为，如果剥离地方政府债务，无异于走回头路，鼓励地方政府逃废债。“地方总觉得中央会埋单，所以依然会肆无忌惮地大干快上。”

一位财政部人士告诉财新《新世纪》记者“剥离方式不太可行，因为这意味着宣告地方财政破产。”他认为，首先应明确政府承担的公用事业的责任和义务哪些可以自己承担、哪些可以外包？这个思路一旦明确下来，才涉及已有的资产下一步如何管理、融资等问题。

剥离债务，应是在极端情况下的办法。中国社会科学院副院长李扬以这次国际金融危机中，发达经济体的处理方法举例。而来自国际评级机构标普和惠誉的银行业分析师都认为，如果未来的资产质量若因此发生显著恶化，而银行的拨备覆盖和净资本又无法有效覆盖产生的损失时，仍预期中央政府会尽可能地提供财务支持，这意味着中央政府的潜在债务会有较大增长。

汇丰中国首席经济学家屈宏斌的看法乐观，他认为地方融资平台的问题没有想象中那么严重与南欧等国的公共债务危机不同，中国地方政府融资平台的贷款主要用于投资基础设施建设，而非为政府运营支出融资。债务的增长同时带来了政府资产的增长，并未导致政府资产负债表的恶化。要解决债务危机，可以中央替地方发长期建设债券或是允许地方政府直接发债，地方政府还可以出售拥有的近2万家国有企业，惟一的挑战是防止腐败和国有资产流失。

今年以来，央行副行长刘士余亦多次在公开场合表示应推动地方政府发市政债，改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局。

在央行的前述报告中，也对地方融资平台贷款风险的化解提出了制度性安排，认为地方政府应以市场化方式融资加强债务管理，要科学认证地方政府发行市政债券的筹资方式，改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局，有效发挥市场对地方政府举债的监督约束，促进提高地方预算管理的规范性和透明度，最大限度地降低地方政府融资风险。

报告的主要内容则和央行行长周小川4月在清华大学的发言基本一致。周小川当时指出，通过“市政债+财产税”的组合，避免地方政府过度使用土地财政，能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移，有助于解决中国城镇化过程中的融资问题。

“央行正是希望在不改变现有行政体制、现行税制的整体框架下，从技术上寻求一些突破和改进，用地方债替代银行贷款。” 中国社会科学院金融所银行研究室主任曾刚分析认为。

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