70年后土地使用权怎可“无偿收回”

2011-01-17 13:31 作者:马光远

土地使用权的70年大限问题，历来被视为悬在中国房地产市场的恐怖之剑，如何处理70年大限的问题，攸关几乎所有民众的切身利益，因而备受关注。

然而，最近上海关于土地使用权期满之后由出让人“无偿收回”的规定，再次引发了民众对70年后房子归属问题的新一轮焦虑。据《第一财经日报》1月14日报道，在上海一则关于国有建设用地土地使用权预申请的公告中，规定土地使用权期满之后，由出让人收回并补偿相应残余价值，更有甚者，甚至在国有建设用地使用权出让预申请须知中明确规定，土地期满后由“出让人无偿收回”的强硬字眼，令人触目惊心。上海的这个规定意味着，土地使用权期满之后，即使你的房子足够牢固，也面临着土地使用权被“无偿收回”之后，房屋“飘荡”无处安放的尴尬，也让法律关于70年大限的设计又倒退到上世纪90年代初。

稍对土地使用权70年大限有所了解的人都知道，由于中国特色的“土地国有”和“建设用地的出让人必须是政府”的特殊规定，对于70年大限之后，土地使用权如何处理，早在《物权法》立法的时候就引发了广泛的争论。在土地国有的情况下，土地使用权期满之后是自动续展，还是无偿收回，《物权法》最终作了一个妥协各方利益的考虑，《物权法》规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”因为当时关于是否无偿续期，争议很大，为了确保《物权法》早日出台，就选择了搁置争议，模糊处理的立法技术。

然而，模糊的结果就是一而再再而三地引发民众的焦虑。比如，在2009年3月，坊间就流传着一份名为《土地管理法(修订草案征求意见稿)》的文件，这份征求意见稿最受人关注的依然是住宅70年大限后如何处理，而早在这份征求意见稿之前，《土地管理法》的修订稿曾经将之明确为“无偿自动续期”，但征求意见稿却将之抄袭物权法的模糊规定，成了到期后“按照国家有关规定自动续期”，尽管引发了民众的警惕，但土地管理法修订草案征求意见稿也没有违背《物权法》已经确定的土地使用权期满之后“自动续期”的规定，立法并没有出现倒退。

所以，上海的土地使用权期满后，由出让人“无偿收回”的规定，显然是罔顾《物权法》关于此问题的基本规定，也罔顾《土地管理法》修改的事实，直接倒退回1990年国务院颁布的《国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，在这个条例里，首次规定了“居住用地最高年限为70年”，而且还规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记。”这个规定，充分体现了“公权”和“私权”两种权利在博弈中的不对等地位，也体现了对私人产权的极其不尊重的立法指导思想。历史总是在进步，3年之后出台的《城市房地产管理法》，相对于这个规定，就有明显的进步：房产土地使用权到期，房产所有人必须提前一年申请续期，否则土地使用权将会由国家无偿收回。从1991年到1994年的《城市房地产管理法》，再到《物权法》，在70年后如何处理的问题上，最起码大家就“自动续期”已经达成了基本的共识，上海却置《物权法》与法治的进步与变迁于不顾，引发民众的恐慌，令人匪夷所思。

众所周知，中国民众对“70年”大限的恐惧，一是基于对高房价的恐惧，无论政府和开发商如何互相推卸责任，一个不争的事实是，高房价离不开高地价的助推，在当前民众对房价和地价都没有任何博弈能力的语境下，用终其一生的收入购置房产之后，还要在70年后续交高昂的土地出让金，这无法让民众不焦虑；二是基于对公权力的恐惧，在中国历史上的任何一个朝代，私权肯定是要为公权让路的，在公权和私权冲突的情况下，公权显然是神圣不可侵犯的。基于这两点，每一次法律对“70年大限”的完善，都意味着民众要经受一次精神的折磨和制度性焦虑，这是必然的。笔者认为，由“70年”引发的焦虑已经由一个法律事件完全演化成一个影响中国社会未来的重大公共事件。事实上，只要看看那些屡屡骇人的地王就知道，中国的土地美名其曰“70年”，却拍出了一个比很多国家的土地永久所有还高的价格，高地价导致的高房价让民众苦不堪言，用终其一生的收入购置房产之后，还要在70年后被“无偿收回”，谁人不焦虑？尽管中国建筑很多都到不了70年就拆的拆，破的破，但每一次讨论“70”后的问题，民众都要经受一次精神的折磨和制度性焦虑。

笔者最担心的是，政府将“70年大限”之后的续期看成一次地方财政又一个新的增长点，而这种担忧，完全符合地方政府的思维和行为的模式，民众担忧的显然不是70年后自己的房子被政府收走，而是担心地方政府到期后收取高额的“土地费”，这显然是老百姓最无法接受的。而随着10年后，第一批土地使用期限到期即将到来，这已经成为一个不得不在制度上做出合理安排、无法逃避的现实问题。就制度设计的难度而言，其实这是一个最简单不过的问题，拖延或者回避这个问题，绝不是一个明智的选择。我看到有评论说，解决“70年大限”需要大智慧、大勇气，我看没有那么严重，只要政府在制定公共政策的时候变“利从民所谋”为“利为民所谋”，无需什么政治智慧，都足以化解这一焦虑和困局。

但是，考虑到各地的土地资源越来越趋于衰竭，地方政府为了维护土地财政，势必挖掘新的潜力，上海这种明显违法的做法已经透视出地方政府在这个问题上的“试探性举措”，必须引起我们的警惕。对于70年后的问题，必须遵照《物权法》关于“自动”续期的原则和精神，在这个问题上，想无偿收回，让民众的房子飘在空中，或者高价续期，再卖一次地皮，都是民众无法接受，更是中国社会的稳定所不允许的，如果以此来试探，甚至挑战民意，那就意味着突破了某种底线，后果不堪设想。

由此，笔者强烈建议，尽快启动《土地管理法》的修订，并在土地管理法中明确70年后土地无偿续期的原则，这既是得民心之举，更是贯彻《物权法》的法治原则和精神。政府即使要“有偿续期”，也一定要象征性收费，而不是再一次在民众身上剪羊毛。同时也强烈建议有关部门，对上海的这种明显违背《物权法》原则的做法及时予以纠正，并公开纠错以抚慰民众的焦虑和恐慌。

(文章仅代表作者个人立场和观点)