秋风 :预算不是国家秘密

摘要:政府比起股份公司来,公开财政信息的必要性和相近程度,更有过之。政府所花的每一分钱,都来自纳税人税款。而纳税人缴税的一个隐含前提是:政府将把这些钱最有效率地使用于国民最期望的地方。为此,政府征收多少税,需由国民来决定。但同时,政府如何花钱,同样需由国民通过预算案来决定。

中国观察之秋风专栏

多年来,深圳"公共预算观察志愿者"组织成员李德涛先后向财政部、卫生部、教育部、国家统计局、中国人民银行等十多个部委,及上海、北京、广州等十几个城市,发出上百封信息公开申请,要求其公开财政预算。最近,他终于实现"零的突破":广州财政局答复,将把全市各部门的预算在网上全部公开。而同日,某地财政局答复说,本级部门预算属于"国家秘密",不能公开。

以"国家秘密"这样的答复十分荒唐。一家私人企业当然可以不要预算,老板想花什么钱就可以自己临时决定。但一家股份公司管理层要花钱,就必须事先制订出预算,由董事会批准,重大项目还需要股东大会批准,上市公司还要向公众公开信息。

政府比起股份公司来,公开财政信息的必要性和相近程度,更有过之。政府所花的每一分钱,都来自纳税人税款。而纳税人缴税的一个隐含前提是:政府将把这些钱最有效率地使用于国民最期望的地方。为此,政府征收多少税,需由国民来决定。但同时,政府如何花钱,同样需由国民通过预算案来决定。在现实中,国民通常是由他们的代表来代理这一权利,在中国就是各个层级的人大及其常委会。

更进一步,即便人大及其常委会审议决定了预算案,也必须立即向国民公布。因为,人大及其常委会是人民的代理人,真正的权利主体是国民。尽管由于技术条件的限制,国民不能直接进行决策,但对于相关预算是什么,他们有知晓的权利。国民可以根据预算的合理性,评估人大及其常委会是否尽到了自己的责任,从而决定在以后的选举中还投不投这些人士的票;国民也可以根据预算来评估,政府是否真的把钱最有效率地使用在自己期望的方向。

换一个角度,从政府角度看,预算案的公开乃是政府的道德与政治义务,不管法律对此如何规定。只要是负责任的政府就必然会公布自己的整个预算,这就好像一个账房先生要把全部账目向老板公开一样,天经地义,甚至不需要法律作出明文规定。

当然,政府的运作必有必要的秘密。但是,政府处理的整个事务中,秘密、机密的事情终究是例外、少数。毕竟,政府绝大多数部门的工作是面向公众的,国民有权利知道,政府各个部门具体要干些什么,有哪些重要事项安排、支出安排。政府不能秘密地筹划一些涉及国民却对国民不能公开的计划。据此,政府的绝大部分钱也应当是花在公开的事情上,它们构成预算的主体。因而,至少预算的绝大多数内容不可能是秘密,也不应当是秘密。

事实上,判断一个现代政府的标准,一个很重要的指标就是看所谓的秘密占整个事务的比例。这个比例越高,政府治理的法治化、民主化的程度就越低。前现代的政府会以秘密为名,由若干行政官员在密室中决定怎样花费纳税人的钱,并且无限度地扩大秘密的范围,以至于把整个预算都视为秘密。相反,现代政府则把秘密事项控制在最小限度,而将绝大多数预算的细节全部公布于众。除了极少数例外,现代政府对国民是没有秘密可言的,"共和国"(republic)的英文单词就有词根public,"共和"的意思是"共治",共治的前提是一切公共事务公开,这自然包括财政预算的公开。

更进一步说,即便确属必须暂时秘密的例外事项,也不能由行政部门自行决定,至少要由人大常委会某些组成人员、在经过宣誓保密之后进行审议。预算中的每一分钱支出,都需要人民代表的审议和批准,没有一项例外,这是现代政府运转的基本原则,当然也是财政预算制度的基石。

可以说,李德涛通过自己的公民行为,对中国各个部门、各地政府的现代性进行了一次有趣的测试,而结果令人失望。财政是政治的核心,对李德涛的回复表明,广州市政府已经具备了现代财政意识,具备了现代政府意识。它至少知道,预算案不是给自己看的,而是给市民看的,是政府向人民提出并经过人民--- 通过其代表,批准的一份花钱申请。人大代表代表人民批准过的一份档,人民自己怎么能够无权观看、查阅、评鉴、批评?  


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