王维洛：从2009年"大旱灾"看中国政府的三农政策

2009-02-27 04:34 作者:王维洛

造成2009年"大旱灾"的原因除了受灾地区降雨比较少之外，还有中国政府只重视工程农业，而不重视生态农业。工程农业缺乏可持续性，病危水库多，大规模开采地下水，导致地下水位大幅度下降，灌溉工程年久失修，"旱涝保收"的基本农田则是旱涝无收，农业综合生产能力下降。中央政府垄断水源，向农民收取高额水费，农民宁愿放弃灌溉。在用水份配上，农业用水是"被遗忘的角落"。中央政府投资不足，投资不能使广大农民受益。"大旱灾"造成农民收入减少，使2009 年第一号文件所提出的"促进农业稳定发展，保证农民持续增收"的目标落空。

一、关于农业政策的第一号文件

中共中央和国务院每年颁发的第一号文件，都是关于农业政策的，这似乎成为了一个"革命的老传统"。

比如最近几年以来，中共中央和国务院颁发的第一号文件，涉及下列内容：

2004年：促进农民增加收入
2005年：进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力
2006年：推进社会主义新农村建设
2007年：积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设
2008年：切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展和农民增收
2009年：促进农业稳定发展，保证农民持续增收

中国人的脑袋中有一个简单的顺序，认为第一号就是最重要的。人们以为，中共中央和国务院每年颁发的第一号文件，都涉及中国的三农问题。这就是中国政府重视三农问题的最主要表现。

其实，中国政府是否重视三农问题，并不取决于每年颁布的第一号文件是否是涉及三农政策的，而是决于中国政府对于三农问题的严重性和产生问题的原因是否有正确的认识和分析，中国政府制定的政策是否正确，采取的措施是否有力，这些措施是否取得了预定的效果，解决或者减轻了三农问题。2009年的"大旱灾"，是对中国政府三农政策的一次小小的考验。

二、2009年的"五十年一遇的大旱灾"

根据中国抗旱防汛指挥部的说法：2008年 /2009年冬春，中国北方12个省市自治区遭受了五十年一遇的大旱灾，是中华人民共和国建国以来最严重的旱灾。主要原因是，这些地区三个多月无有效降雨，导致1.6亿亩农田遭受严重旱灾等等。看来这"五十年一遇的大旱灾"又是天灾所致。

其实，一直到2008年10月，2009年遭受严重旱灾的中国北方地区，自然降雨情况还是相当不错的。比如在这十个月中，北京市的降雨量达到近700毫米，达到了常年平均水平。淮河流域的降雨量则超过常年平均水平，只有黄河流域的降雨量低于常年平均水平。在这些地区的大型水库中，蓄水也是相当丰富，有的地区超过常年平均水平，有的地区低于常年平均水平。

至于11月份之后，不少地区连续三个多月无有效降雨，并不是说明这些地区连续三个多月没有降雨，而是有降雨，只是降雨量小，没有形成地表径流。按照张光斗等的定义，没有形成地表径流的降雨就不能计算为水资源，所以就有了这个"无有效降雨"的概念。但是黄万里先生认为，这些降雨也是水资源，因为它们对于农作物的生长是很重要的。但是张光斗是中国水利界的泰斗，所以采用他的定义。

三个多月无有效降雨，这和人们过去听到的“三年自然灾害”，1959年、1960年和1961年三年连续乾旱，导致三千多万中国人非正常死亡，两个旱灾孰重孰轻，读者自有判断。

二十世纪七十年代、八十年代，华北地区连续几年出现乾旱。1981年，北京90%地区自来水供应不足，降压供水299小时。1988年，北京全市降压供水长达958小时。这只是两个小小的例子。2009年的旱灾程度，和这些旱灾也是无法比较的。只是那时还没有"无有效降雨"这个概念罢了，也没有统计过"无有效降雨"的时间长短。所以从"三个多月无有效降雨"这个指标来评定，这是中华人民共和国建国以来"最严重"的旱灾。

三、造成2009年旱灾的几个原因

除了2008年11月份之后，这些地区降雨比较少之外，造成2009年旱灾的主要原因还有：

1、中国政府只工程农业，而非生态农业；
2、工程农业没有可持续性，病危水库多，大规模开采地下水，导致地下水位大幅度下降，灌溉工程年久失修，"旱涝保收"的基本农田则是旱涝无收，农业综合生产能力整体下降；
3、垄断水源，向农民收取高额水费，农民宁愿放弃灌溉。政府只顾收取高额水费，而不能保证常年供水；
4、在用水份配上，农业用水是"被遗忘的角落"；
5、土地制度造成农民对水利投资没有兴趣；
6、中央政府的投资不足，投资不能使广大农民受益；
7、地方政府由于地方财政危机，公然截留中央政府的投资。

四、建造大型水库，并且大量开采地下水，欲求"水旱从人"

中共几代领导人，对于水利、对于如何抗旱防洪，都有特别的兴趣和爱好，不时地会发出一些最高指示。归根结底，他们只追求工程农业，就是用大型的水库大坝工程控制降雨和水流，配合调水工程，并且大量开采地下水，让不完美的自然做到"水旱从人"。他们不推崇顺应自然的生态农业。他们认为，中国的降雨不如欧洲、美国均匀，季节变化大，因此必须多建造水库大坝，特别是有核心控制能力的大型水库大坝工程，将洪涝季节的洪水储存在水库中，以弥补乾旱季节水资源不足之用。

建国60年来，中国一共建设了八万六千多座水库，到2006年底，水库总库容超过达五千八百四十二亿立方米。从理论上来说，如果这些水库都装满水，那么中国就是一年不下雨，水库里的水也能满足全国农业、工业和生活用水的要求。中国的多数河流的开发程度超过了百分之一百，就是说，河流上的水库库容超过了河流一年的径流量。中国认为河流的开发程度越高，现代化的程度就越高。而国外学者认为，河流开发程度不应该超过百分之十五，最好保持在百分之五以下。

实际情况是，中国有了八万六千多座水库之后，旱灾不是越来越少，灾情也不是越来越轻，而是旱灾越来越频繁，灾情也是越来越重；同样，洪涝灾不是越来越少，灾情也不是越来越轻，而是洪涝灾越来越频繁，灾情也是越来越重。但是，中国领导人从来没有清醒地回顾一下他们的政策、措施和效果，而是一味地迷信水库大坝工程，认为水库的规模还不够大。孟凡贵在《"制度性乾旱"───论中国北方恶性水源危机的社会成因》一文中提出的一个概念，认为中国北方的乾旱是"制度性乾旱"，这是一个十分有意义的命题。

工程农业并没有可持续性。在这次旱灾过程中，河南、山西等省都报怨：大多数的水库大坝工程和灌溉工程是二十世纪五十年代或者六十年代建造的，至今已经有四、五十年，工程设施都进入经济使用期的后期，年久失修，病危水库多，灌溉工程不配套，无法发挥作用等等。这也从另一方面说明，这几年中央政府并没有在这方面进行必要的投资，尽管它口口声声说重视农业。

比如，在此次旱灾中经常提到河南省第二大水库陆浑水库，由于乾旱成为休闲场地，水库见底。陆浑水库位于黄河支流伊河上，坝址处多年平均年径流量是10.25亿立方米(1951～1968 年)，水库总库容13.2亿立方米。陆浑水库于1959年12月开始兴建，1965年8月底建成。陆浑大坝工程所在区域可以说是断层密布，大小断层多达 112条。陆浑大坝建成之后就成为病库危坝。从1976年开始就进行加固工程。此外，该水库还有严重的泥沙淤积问题。2009年陆浑水库的蓄水量仅2亿立方米，不足总库容的1/6。但是人们可以反问一下：陆浑水库有胆量和能力蓄满13.2亿立方米吗？当然没有。水库蓄满后，陆浑大坝可能失事，其后果不堪设想。

水库里有水，是不是说，就能保证农业用水了呢？当然不是。建设水库工程有建设工程的目标，比如建设三峡大坝的工程目标是防洪、发电、航运，真实目标是发电，农业溉不是工程目标。建设陆浑大坝工程的目标是防洪、发电，真实目标也是发电。中国绝大部份的水库大坝工程是为发电而建造的，而不是为农业灌溉而建造的。特别是水库管理改革之后，水库也实行经济承包，水库管理者的经济利益直接依赖于水库大坝工程的发电量。水库控制了河流的水流，河流水不再按照自然规律流动，而是按照水库管理者的经济利益流动。再者，世界各国的水电，主要是提供基础负荷的用电(保证常年一定的流量)，而中国水电则是提供高峰负荷的用电(需要时可以大量泄水，不需要时则不下泄河水)。冬季用电量少，加上2008年入秋之后，中国经济增长速度明显放缓，甚至是出现负增长，用电量减少更加明显。因此各水库主要是蓄水，而不是发电，因此也不向下游放水。

在自然状态下，没有降雨，河流还是可以有水，这水来自上游，来自地下水的补充。如今，河流的水由一级一级的水库控制，水库不放水，河道里就没有水，灌溉沟渠中也没有水。河中没有水，灌溉沟渠中没有水，农民想灌溉也不可能。

这些问题，在这次旱灾过程中看到很清楚。新华社的报导说：为了抗旱，小浪底水库每秒钟的下泄流量，已从两百九十立方米增加到七百立方米；至2月15日一共下泄19.43亿立方米水，供河南和山东等地抗旱用，为减轻旱情做出巨大贡献。

如果小浪底水库不向下游放水，下游的黄河河道就会断流。小浪底水库每秒钟的下泄流量两百九十立方米，这是为了保证黄河不断流的需要。在这个流量下，黄河水不能进入河南和和山东等地的灌溉沟渠中。只要小浪底水库在三个月时间里保持这个流量，那么河南和和山东等地的灌溉沟渠里就三个月没有水可供灌溉用。只有小浪底水库的下泄流量超过每秒两百九十立方米，黄河水才可能有进入灌溉沟渠，农民才有水可灌溉。农民是否有水灌溉，都控制在水库的管理者手中。

如果小浪底水库在中国抗旱防汛指挥部的干预之前就已经加大下泄流量，那么河南和和山东的大片地区就不会有这次"五十年一遇的大旱灾"。

人们可以说，小浪底水库下泄19.43亿立方米水减轻了河南和山东等地旱灾灾情；人们更可以说，小浪底水库拦蓄和推迟下泄19.43亿立方米水间接地导致了旱灾。

五、向农民收取高额水费，农民宁愿不灌溉

几年前，中共中央和国务院决定减轻农民负担，免去了农业税。这对农民来说，当然是好事。中国的宣称机器说：几千年来，皇帝都是向农民收取田税的，只有中国共产党为农民免去了农业税。据说中国的一位农民铸了一只鼎来纪念此事。

堤外损失堤内补，中国政府在免去农业税的同时，开始向农民收取水费。人们是否可以这么说，几千年来，中国皇帝都没有向农民收取过水费，只有中国共产党才收水费。

要收水费，最起码的条件是，就是向缴费者保证常年的供水，并且保证水的量和水的质。这一点中国政府做不到，但是还是一定要让农民缴纳水费，因为中国政府垄断了水。水费标准则由各地政府自己确定，而且连年攀高。如果农民不缴纳水费，就不能在河流和渠道中取水灌溉。由于水费太高，农民不愿意支付，所以他们又回到靠天吃饭的状态。

在抗旱过程中，新华社也报导说，"有些农民不舍得投入，‘抗旱划不来'的思想严重"。其实，乾旱与其它灾害有许多不同之处，乾旱发生的过程缓慢，历时长，经常是几个月或几年。由于农民不愿意支付水费，在旱情刚刚开始时，很多农民就已经选择了放弃。更有农民在抗旱过程中，将羊群赶到麦田中，将受灾的麦苗全部吃掉，放弃冬小麦，放弃抗旱。农民选择放弃，有力地说明了，中央向农民收取水费的政策是错误的。

六、光打雷不下雨

旱灾期间，人们最恨的就是：光打雷不下雨。其实，中央政府重视三农问题，就是光打雷不下雨。

中共中央和国务院每年初始都强调要重视三农问题，但是在资金投入上，却看不到三农问题的优先地位。

2008 年2月5日，国家防汛抗旱总指挥部宣布启动一级抗旱应急响应预案，这是中华人民共和国建国以来第一次启动一级抗旱应急响应预案。中央财政部紧急调动三亿元人民币，用于抗旱。至2月5日全国作物受旱面积一共1.6亿亩。三亿元人民币用于1.6亿亩的抗旱，每亩平均不到2元人民币。而给一亩小麦浇一遍水，起码需要14元人民币。从投入的资金来看，根本无法看到中央政府对于抗旱工作的高度重视。与之对比，中央电视台配楼火灾的直接经济损失就高达几十个亿。这笔资金可以抗十几个遍及12个省的"五十年一遇"的大旱灾。

更严重的问题是，在抗旱第一线的农民，根本就没有得到这笔抗旱的资金。他们问：这三亿元人民币抗旱灾款用到哪里去了？

前面已经谈到，水库管理者的经济利益直接依赖于水力发电。如果国家防汛抗旱总指挥部要求水库放水抗旱，政府必须赔偿水库管理者的经济损失，或者减免他们的税收。因此，抗旱资金大部份流入了水库管理者的口袋。

也有一部份抗旱资金分放到地方政府。别看中央政府钱大气粗，但是中国县级财政、乡级财政都是"千万负翁""亿万负翁"，到了连公务员工资和奖金都开不出的地步。往往是中央的什么款项一到下面，不管是救灾款还是扶贫款，不管是水利款还是移民款，不管中央政府如何强调专款专用，县级政府、乡级政府都敢挪用。总不能要求地方政府在发不出工资的情况下，指导抗灾斗争吧。县党委、乡党委开个会，党委委员一起举手，就通过了，形成了党委决议。中央的款项就被合理合法地挪用了。两年前，笔者回到当年下乡的地方，当地政府就是这么干的。

七、结束语

2009年的"大旱灾"，是对中国政府三农政策的一次考验。虽然中国政府接连几年都颁布了关于三农问题的第一号文件，但是三农问题并没有由此得到减轻或者解决。

虽然中共中央和国务院免去了农业税，但是开始向农民收取水费。由于水费太高，农民不愿意支付，在旱情刚刚开始时，农民就被迫选择了放弃。水库拦蓄和推迟下泄库水间接导致了旱灾。由于资金不足和资金到不了农民手中，最终受害的是农民。2009年的"大旱灾"，使12个省农民收入减少，这与中共中央和国务院 2009年第一号文件的目标"促进农业稳定发展，保证农民持续增收"是背道而驰的。

（作者为学者、自由撰稿人，居德国）

(文章仅代表作者个人立场和观点)