中国《全面推进依法行政实施纲要》五周年的省思

2008-03-07 03:16 最近，中国大陆的《人民网》、《新华网》等新闻报导均指出，自二○○三年三月起，中国国务院将「依法行政」列为政府施政的三项基本准则之一，迄今已届满五年了。

不仅如此，自二○○四年三月起，中国国务院就发布指导各级政府依法行政的纲领：《全面推进依法行政实施纲要》。该《纲要》明确规范了全面推进「依法行政」的指导思想、基本原则和主要任务，使中国大陆得以不断往「法治国家」（治理的「治」）的目标前进。

然探究其实，「法治国家」（治理的「治」）的精神并不是单指中央、地方行政机关在决定重要政策、公布法令文件或者具体执行行政措施之前，都应先进行所谓的合法性审查，以防止违法行政行为的发生而已。毋宁说，行政机关依法决策、依法作为的民主正当性都必须加强，也就是说，行政机关在决定重要政策、公布法令文件或者具体执行行政措施之前，本应先进行所谓的合法性审查，而所谓的合法性审查就是指该决策或作为都应该得到人民或人民代表的同意，而以法律、法律授权之法规或是自治法规作为执行依据。

换句话说，「法治国家」（治理的「治」）就是以「民主国家」为基础，强调「主权在民」的理念；单就此点而言，中国大陆还必须再加油。其次，中国国务院认为加强市县基层政府依法行政，更是推进依法行政、建设法治政府的重要基础。然而，中国大陆基层政府仍不够民主，既未设置民主性的、直接民选的地方议会，也未让基层政府拥有完整的自治立法权，这与真正的「民主国家」重视地方分权原则依然有别。

反过来说，中国大陆现阶段仍属「法制国家」（制度的「制」）而非「法治国家」（治理的「治」）。实际上，就「法制国家」（制度的「制」）而言，中国大陆在这五年来，已向全国人大常委会提出近四十部法律案，并修订一百三十余部基于法律授权之行政法规，成效确实是斐然的。这些重要的法律或行政法规，包括社会保险法、就业促进法、劳动合同法、义务教育法、突发事件应对法、城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法、农村五保供养工作条例、工伤保险条例、职工带薪年休假条例等等。

其中，义务教育法带动了中国大陆义务教育发展新的里程碑，另外劳动合同法则是保障劳工权益的「基本法律」，这些确实都是相当进步的立法。不过，「法制国家」（制度的「制」）与「法治国家」（治理的「治」）之不同在于，后者也就是治理的「治」之「法治国家」系更着重于人民参与的正当性，以及所谓的「正当法律程序」之保障，而不是以单有法律规定而自满，进而就停滞应有的法律改革工程。也就是说，基于人性尊严的原始理念，法律与行政法规如果没有经由人民或人民代表的民主同意，充其量只能算是「恶法亦法」的「法制国家」（制度的「制」）。

在此，我们期待中国能够向台湾学习「法治国家」（治理的「治」）的根本精神，能让人民直接选举自己的全国人民代表大会，用民主的程序制定法律，也让国务院的行政法规得到民主的法律授权，中国大陆才能成为真正的「法治国家」（治理的「治」）。

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