牟传珩:废除中南海高干的信息特权-"内参制度"

2008-03-04 07:51 作者:牟传珩 眼下，中国正值人大、政协两会召开前夕，中国大陆官方不断发起新闻舆论监督造势，各省市官员都在争相表现面对媒体的开明形象。法制日报更是为此发表了评论员文章《共同构建和谐的舆论监督环境》。该文用意在推动全社会的新闻舆论监督。文章认为：没有新闻舆论监督现象存在的原因是复杂的，有为掩盖问题恶意阻挠的；有对舆论监督抱有偏见的；也有因制度缺失而导致对舆论监督保护不力的。但最为根本的原因在于全社会尚没有形成一个和谐的舆论监督环境。但如何形成舆论监督环境？该文并未涉及破除屏蔽新闻舆论监督的中共高干 "内参制度"。

中共高干 "内参制度"，是一种颇具中国特色的信息特权制度。它不仅剥夺了普通民众的知情权，而且堵死了新闻舆论监督上层权力黑箱的可能。这是当下中国无法真正形成"舆论监督环境"的制度性根源。

中国官方媒体上下都有严格的内参制度，凡涉及敏感新闻、负面新闻、争议话题、突发事件等都不公开报道的内容，但有必要让高官知道，便用内参向上报承。目前，固定向中央和国务院领导呈送信息内参的主要是新华社、《人民日报》以及中央电视台等中央级大报和电台、电视台，其中影响最大、发稿最多、提供信息特权服务最及时的是新华社。新华社直属中央，与地方党委和政府的关系比较游离，记者网络遍及全国，几乎是中国惟一不受地方政府支配的社会动态搜集系统和信息回馈管道。

被当作"党喉舌"的官方新闻机构，除充当为党宣传的传话筒，另一个重要使命就是专为各级领导采写和编译国内外重要新闻，提供特权信息服务。有时，这种内参还会在中共党内权力斗争中，扮演特殊脚色。例如，1976年的天安门事件中，内参就扮演了四人帮的帮凶（参见中央编译出版社的《我亲历过的政治运动》）。这类提供特权信息服务的刊物统称内部参考数据，简称内参，大都被定为国家秘密，有多种秘密等级，分别供应不同级别的官员阅读。下级官员没有得到允许而获得或阅读了上级官员可以阅读的内参，便是泄密。由此可见，所谓中国特色的"内参制度"，就是中共领导层按权力大小等级分享信息资源的制度。而广大平民百姓，则一律被排除在这种信息分配制度之外，这直接剥夺了国民平等享有新闻信息的资格。如果一般民众谁胆敢获得、接触这样的信息，并不小心透露给境外媒体或人士，立刻便会被以泄密罪抓捕入狱。这便是一种赤裸裸的人权剥夺！

前官方媒体一位资深记者说："记者自己采写的内参稿件，采用后就没有权力再公开，公开就等于泄密。哪怕是口头转述，也构成泄密罪。这种风险会约束记者不敢轻易公开内参详情。这样，内参既是有效的信息传递管道，也是有效的新闻控制管道。把可以公开的新闻上升为机密，进入自定操作程序，官方就能对舆论进行有效控制。"

社会公众一般认为，新华社《参考数据》，又称《内部参考》，俗称《大参考》，就是这样一种特权出版物，类似报纸和杂志，属"秘密"级檔，只限县级、军队团级以上官员阅读。每周2期，每期40-50页，标有绝密字样。旧刊要组织回收销毁，不得向外流传。新华社另有公开发行的《参考消息》，刊载外国新闻报导，又称"小参考"，已被排除在保密制度之外。

此据多位前任和现任官方媒体资深人士对中国内参制度披露，新华社发行特权内参更高级别的有：

《内参副页》，不定期发行，是一份及时向中共最高层通报国内紧急重大政治事件的文件。为绝密级，只限国家主席、军委主席、中共中央政治局常委、中纪委书记、政协主席、人大常委会委员长等阅读。

《内参清样》，又称"国内动态清样"，一般每天1-2期，报导国内突发重大事件和党内高层指示，也为绝密级，但发行范围比《内参副页》要宽。1987以后才开始向省级领导人开放。上述内参都是单篇印刷，16开，短则一页，长则三四页。

《内参选编》，主要从《内部参考》和"动态清样"中选出部分不太敏感的内容，每周一期，每期30-40页，为秘密级，供乡镇领导和军队营级干部等基层干部阅读，无需回收旧刊。

此外，人民日报内部也发行的一份以党政军高级领导干部为主要读者对象的对策研究性刊物《内部参阅》。该刊主要刊发探讨涉及国内外重大政治、经济、文化、外交、军事、社会不公开的文章与一些调查报告，一般不刊发新闻性稿件。属于秘密级。这些属于理论探讨性的文章，都是涉及敏感问题和政策建议的，下发至县团级单位，属于县团级（处级）的企业也可以订阅。从20世纪90年代后期开始，该《内部参阅》宽泛到副处级也可以订阅。

据悉，中南海高干们上班后，除阅读、处理内部文件外，首先翻阅由其秘书筛选过的新华社内参，并就重要的问题在内参的空白处作出批示。带有批示的内参影印件会通过中央办公厅和国务院办公厅等机构，批转到相关省市和部委领导手中。他们追加批示后，或直接解决问题，或把追加批示的内参影印件再批转到下级官员。事实上，一些中共高官几乎不看公开出版刊物，其信息主要来自内参。许多新华社记者透露，"中央领导、各省市领导上班的第一件事就是调阅新华社内参。" 据悉，不少官员到新华社考察时都证实了上述说法。

眼下，中共的这种特权"内参制度"已经遭到社会舆论的广泛批判，甚至一些官方知情者也对此提出质疑。《凤凰周刊》曾采访过一位官方记者说："内参可以解决实际问题，但无助于推动舆论监督。要推动舆论监督，首先需要取消内参制度，让一切裸露在阳光下，让公开的争鸣和法律去解决一切棘手的问题，而不是依赖领导人的智慧和清官意识去断案。" 中国青年政治学院教授展江认为："内参只是供少数特权阶层享用的信息载体。它和古代的邸报相似，不是现代社会的正规新闻。作为一个等级制度下的政党组织传播媒介，内参只适用于农业社会或战争时期。" 中国人民大学新闻学院教授喻国明说："取消内参是目前的政治体制所不能承受的。"但他同时认为：将来，内参当然应该公开。

中国政府严格控制新闻，并"按照党的需要"为社会公众提供的信息，尤其是政治、经济方面的信息，有许多是掩盖真相的谎言。但真正重要的有价值的信息，往往被他们过滤了，这就导致公开信息的严重匮乏。中国多数民众不仅对国际事务的了解不完全与不正确的，甚至对国内发生的重要事件的真相也不了解。因此，国内民众有条件的只能依靠外电报导和海外网站才能知道真实新闻，这就导致中国人要借助 "小道消息"获得可靠信息。中央电视台《焦点访谈》记者曲长缨在"体制边际做舆论监督 "节目中提到：我们国家的媒体都是在党和政府领导和指挥下行动的，哪有纯粹民间的媒体呢？这是政治体制、经济体制和新闻体制决定的，不可能逾越体制之外去搞别的。......这种情况太多了，有些可以在节目中提一下，而好多只能作为内参，连播出的机会都没有。

中共的"内参制度"，其实是将社会新闻当作"国家机密"，对民众进行封锁的制度。这是执政者根本不相信民众，甚至排斥民众的一种表现。在民主国家，涉及社会矛盾、民主权利、经济方面等新闻，根本不存在"内部性"可言。但在中国，官权盘剥、官民对立，百姓群体维权，甚至经济方面的一些重要信息，统统都成为被"内参制度"屏蔽的内容。在今日中国严格的媒体管制环境下，阅读这类本属于公共信息的消息，竟变成了一种百姓无法企及的"政治特权与待遇"。

在当代开放性的民主社会，公众有权得到权威、真实、全面的新闻信息供给，所谓重大新闻或 "敏感新闻"，更不能只是作为"内部参考"供应各级当权者独享。因此，可以说"内参制度"是对国民知情权的粗暴践踏。这种把体制内高官视为内部信息特享者，把官员分为不同新闻受众"等级" ，而把普通公民一律排除在"等级"之外，不参与真实信息资源分享的做法，是典型的封建等级观念的反映。从中国现行内参制度的形式上看，是特权与等级的象征；而从本质上看，更是专权与愚民的需要。这也就是历代统治者的所谓"民可使由之，不可使知之"的保密制度内涵。这种借助于党的意识形态，把民主社会必须公开的新闻，上升为机密，进入权力暗箱操作程序，其实正是对舆论监督的控制和封杀。这种将信息特权集中在少数人手里的不平等，鲜明地形成了信息特权阶层和信息平民阶层的对立，这种对立在本质上正反映了当今中国社会统治者与被统治者的立场冲突。

当下，公众舆论认知的中国特色，最大特征就是维护统治专权。所以，只要执政者不放弃坚持这种中国特色，就不可能废除信息特权。今天我们面对的正是这样一种官方垄断信息资源，不能形成平等与自由的舆论环境。

要舆论监督，就必须首先废除新闻"内参"制度，实现信息全民平等共享。在当下执政者垄断信息新闻资源的制度框架里，老百姓连获得真相与专家意见的机会与权利都没有，何谈新闻监督与民主决策？去年年前由总理温家宝签署《国务院令》，承诺北京奥运放宽对外国记者采访限制，2007年04月24日公布的《政府信息公开条例》，将扩大公民知情权，其实这还都是一些表面文章。中共只有彻底废除信息特权，才有可能谈"舆论监督环境"建设。因此，眼下社会倡导舆论监督，已经构成了对服务于中共高干特权的"内参制度"的挑战。

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