香港移交十周年研析报告

港府自我限缩，中国强势介入，「高度自治」质变

「人大释法」凌驾基本法，箝制香港发展

陆港经济融合，香港经济风险随而增高

司法独立性屡受冲击，损害法治基础

「自我审查」心态蔓延，框限新闻言论自由

国际投资未撤离，惟关切民主与法治的维持

台港民间往来热络，官方互动仍待加强

175件争议事件考验中国「五十年不变」的承诺 

整体评析

港移交至今年七月将届10年，在1997年到2003年间，中国努力克制，不明显干预香港事务，以维持
「一国两制」国际宣传效果。但是， 2003年爆发「七一」50万人反对订立「国家安全条例」草案大
游行之後，中国即紧缩对港之管治，介入香港事务日益明显，尤以利用「全国人大常委会」握有对基
本法最後解释权及修改权，紧紧箝制香港的政制发展，加以港府对自治权的自我限缩，令香港政治被
港人称为「鸟笼民主」。惟港人对民主诉求仍坚持，有关特首及立法会全面普选的路线图及时间表将
是未来香港政局的争论主题，也是国际关切焦点。我方已一再表明愿与港人分享台湾的民主发展经验，
协助香港民主化进程. 

整体而言，香港经济表现已与中国经济成长态势密不可分，部分中国挺港措施也发挥效果。但是，包
括被边缘化危机、中国经济波动的风险以及陆港经贸交流所衍生的社会问题等，均是经济亮眼表现背
後所须面对的艰钜挑战。

香港社会在移交後，表面并无大改变，但是面对与中国有关的议题而衍生的「自我审查」心态，却悄
然蔓延在社会中，其中又以传媒界的「自我审查」现象令人担忧。

行政院大陆委员会针对中共承诺的「港人治港、高度自治」，作为长期检视香港「一国两制」模式运作
的指标，发现仅依据公开的资料，中国违反「一国两制」承诺的争议事件已达175件。我们将此175件
事件经精简分类後编成事例表（请参见陆委会网站），参照这些事例表，更能了解由於中国威权政权本
质与民主政治的矛盾，致难以信守其「港人治港、高度自治」的承诺，也令香港民众的部分权利甚至比
移交前更受到箝制。

谨将这10年来的之香港整体情势发展评析如下：

港自我限缩，中国强势介入，「高度自治」已质变

香港移交後，曾历经楼市股市泡沫化、亚洲金融危机、SARS风暴、「七一」50万人抗议制定「国家安全
条例（草案）」大游行等诸多事件，令港人对港府的管治能力不满，即至曾荫权接替董建华继任特首後，
情势较前和缓。惟10年来，由於港府对自治权的自我设限，也由於中国强势介入香港事务，已令「港人
治港、高度自治」的内涵产生实质的变异。

港府自我限缩，令「高度自治」无法坚持。基本法虽然赋予特区政府高度行政权，但港府却时常表示「香
港非独立政治实体，大陆中央对香港有主导权」，因此重大政策必须先获中央同意，才进行公众谘询。又
如在中国发生疫情及食品安全问题时，港府却以「一国两制」、「不想破坏（中国）招牌」等理由强调权
限分际，静待中国发布禁令再与之配合。港府对行使自治权的自我设限，已引当地发舆论发出「特区政府
自动放弃高度自治，与中央逐渐剥夺香港的高度自治，效果是一样的」的不满与警告。

中国强势介入香港事务，也令「高度自治」无法维持。2004年8月间，「港澳办副主任」陈佐洱公开表示，
在香港问题上「中国不会让，中央不会放手。无论过去、现在、将来都不会放手」，鲜明的诠释北京对香
港的紧控政策。2003年「七一」50万香港人大游行的规模与引发的民怨，中国在震惊之余，随即调整对港
策略，改组对港工作部门组织与人事，以「人大释法」框定政改范围及时程，介入立法会、特首选举，拢络
分化民主派，紧缩管控香港局势。其中「人大释法」对香港自治的影响最令人关切，由於「全国人大」有对
基本法的最终解释权，如果滥用，就会破坏香港「高度自治」。例如在1999年「人大释法」案中推翻香港
终审法院的判决，这种由「政治」程序做为香港司法「终审」的操作手法，严重损害香港司法自治权；在
2004年，中国又主动释法，粗暴否决港人热烈讨论中的普选方案，损害香港的政治自决权。在10周年前夕，
「全国人大常委会委员长」吴邦国更强悍表示「香港的高度自治是中央授权的，中央给多少，香港就有多少」，
诸如此类作为及言论，具体证明中国对香港「高度自治」的承诺已跳票。

陆港经济融合成为趋势，但须面对若干挑战

香港在移交中国前，经济发展均保持一定水准。「九七」後，由於受到亚洲金融危机的冲击，复因全球经济大
环境不佳，SARS疫情爆发，以及自身经济转型问题，香港经济每下愈况，并出现通货紧缩，港人对於经济前景
的信心亦逐渐动摇。失业率更一度超过8%。随後在全球景气转好，以及中国刻意释出多项经济优惠措施协助下，
经济出现复苏迹象。

长期以来，香港经济表现与中国经济发展态势密不可分。「九七」前，香港的制造业即不断移往中国大陆，从而
使香港转为以服务业为主的经济体系。香港移交中国後，与中国的经济融合仍然是左右其经济发展的关键因素。
中国为稳定香港政治、安抚香港人心，在香港经济低迷之际，释出多项优惠措施，包括：与香港签订「更紧密经
贸关系安排(CEPA)」、陆续开放共49个城市居民赴港「个人游」、放宽香港银行办理个人人民币业务的范围，
及近期的准许中国金融机构在香港发行人民币债券等，而由中国华南各省发起的泛珠三角合作也纳入香港，中国
与香港两地融合更形迅速。

虽然香港一般舆论认为，两地经济融合属必然趋势，也对香港经济有益，但是仍有若干意见提出质疑。有论者谓，
香港经济「中国化」将令香港丧失固有国际化都市的特色，减损竞争力；也有意见指出，香港的经济价值将因对
中国经济的进一步依赖而贬值，甚至会影响自治空间。另外，部分学界及专业人士认为，CEPA实施成效不彰，零
关税帮助有限，服务业及相关专业人士在中国市场仍面临许多限制及高投资门槛，而「个人游」受益者只限於游
客集中的区域，弱势的低下阶层难享成果。

舆论指香港未来经济的发展仍面临不少挑战。如香港面对广东等地的竞争，「被边缘化」的危机浮现；而贫富差
距日益扩大(1991~2001年衡量贫富差距指标的吉尼系数值呈上升趋势)，也会影响社会稳定。另，空气污染长期
困扰香港，屡为外商垢病，且危及经济发展，但因多数污染源自中国，不易协调处理。值予注意的是，香港金融
管理局的研究指出，中国若发生贸易战、投资大幅缩减及金融不稳定等现象，将导致香港经济成长在两年内累计
减少3至6个百分点。此显示如何因应中国经济波动的风险，是香港致力与中国融合时，须严肃面对的课题。若干
舆论分析，香港必须能有效处理伴随陆港经济融合而来的挑战，并且维系其自由市场及健全法制等传统优势，方
能确保其竞争力，维持经济增长。

司法独立性屡受冲击，损害法治基础

独立公正的司法体系是香港过去维系经济稳定繁荣的基石，然而，自移交以来，陆续发生许多争议案件，一再打击
香港司法的公平性及权威性，连带影响司法公信力。令人担忧的是这些案件多与中国因素有关，若干国际观察组织
指出，中国的政治干预已影响到香港的法治精神，并调降香港营商环境及法治素质的评比。

在若干案件中，中国因素影响香港法律的确定性、公平性。例如「胡仙案」中，前星岛日报负责人胡仙涉嫌诈欺，
但舆论质疑由於渠与中共高层关系良好而未遭起诉、「新华社香港分社」违反私隐条例亦未遭到起诉、「人大释法」
推翻香港终审法院对港人在中国非婚生子女居留权的判决、港府检控单位对在「中联办」门外静坐抗议的法轮功学
员，控以「阻街」罪名、中国公安部门越境到香港执法问题等，在在削弱香港司法独立的威信，令香港司法独立性
蒙上阴影。

「自我审查」心态框限新闻言论自由

与移交前相较，香港社会发展表面上并无影响。「马照跑、舞照跳」，旅游业仍蓬勃，香港传媒仍可报导对中国及
港府的评论，人们仍可透过游行抗议中国或港府的作为，法轮功仍可有限度的活动。但是在表相下，实质影响已在
发生中，例如各行业对於涉及中国议题所衍生的「自我审查」心态，就严重侵蚀了「高度自治」的基石。

移交以来，中国表面上未在香港实施新闻审查制度，但却藉由中资机构收购香港传媒股份、授与传媒所有人虚衔、
压迫时事节目主持人辞职、禁止中资企业在批判中国的媒体刊登广告、禁止批评中国的传媒赴中国采访等方式，牵
引传媒报导方向。就在2007年初，香港记者协会对新闻从业者进行的民意调查显示，有58.5%的受访者表示新闻界
的自我审查较移交时严重，尤是在面对中国负面消息时，如有关政治异议人士、法轮功活动，或台湾、新疆、西藏
的政治新闻时，情况更显着。该协会担忧北京与港府以「温水煮蛙」方式，最终将窒息香港新闻言论自由。

此外，批评港府或中国的集会游行活动虽然仍可举行，但却常遭阻扰。例如泛民主派举办活动时，由於保险公司
「自我审查」心态，不愿意承保，以致在申请场地程序上产生困难，又或已获准举办活动，可是在街头募款和宣
传的许可却迟迟未获批核，使得前期作业无法如期展开。种种以行政手段技术性干扰的行为，亦将侵蚀香港的集
会游行自由。

国际投资未撤离，惟关切民主发展与司法独立

目前驻港外国代表机构共有57个总领事馆，56个领事馆及5个官方认可代表机构。世界经济论坛指香港经济竞争
力为全球第11位，瑞士洛桑国际管理学院则评为全球第2位，传统基金会更连续第13年将香港列为世界最自由经
济体系之首。

国际仍然关注中国干预香港事务对「一国两制」的损害，尤其是「人大释法」危害司法独立、普选未能落实阻碍
民主发展及传媒自我审查的问题。在美国国务院发布的各期「全球人权报告」及香港情势报告，持续批评「人大
释法」破坏自治权，质疑中国维持香港法治与自治承诺的诚意。而英国、欧盟公布的香港情势报告及联合国人权
委员会的报告书，也都提出相似的忧虑。

美国曾以「矿场内的金丝雀」比喻香港为中国的民主试验场，指出香港若能成功进行政制改革，将对中国其他地
方的民主发展有很大的作用。反之，若北京强行压制香港的民主进程，可能为中国带来不稳的局面。美国甚至明
示香港的民主进程若倒退，将影响「中」美关系的发展。而多位美国国会议员亦公开表示，对香港的印象是「一
国两制」下所承诺的高度自治正在减弱。他们警告，如果香港和中国其他城市没有两样，则依据1992年的「美
国---香港政策法案」在「出口管制」上给予香港有别於中国的特殊安排将予以废除。

陆港互动频繁，社会新问题随而衍生

香港自移交以来，中国与香港两地的人员往来、经贸合作、基层建设的连接日趋密切。虽然有如「中国科学院国
情研究中心研究员」康晓光的意见表示，北京一再挺港措施，已惹地方眼红，就算中央愿意协助，香港也应有政
治智慧不要再向北京提出太多要求。但中国除前述所提多项经济挺港措施促进陆港融合外，更积极安排香港公务
员、社团精英、各级学校师生参加国情体验旅游活动，期望加速香港融入中国。惟陆港两地融合，也为香港社会
带来新问题。

个人游衍生的治安问题，备受关切。中国在2003年开放香港个人游後，目前已有49个城市，近3亿居民可利用个
人游方式赴港旅游，根据港府公布的资料，累计赴港个人游的旅客已达1720万人次，在2004年至2006年期间，
为香港带来227亿港元的收入。

然而，个人游也为香港带来新的社会治安问题。例如中国人士藉由「个人游」在港逾期停留，衍生抢劫、窃盗、
乞讨、卖淫等，以及中国孕妇藉由「个人游」赴港产子占用医疗资源等问题. 

新移民的融合，是另一受关注的社会问题。现行每天有150个名额供中国人士移居香港，据香港大学社工系教授
周永新统计，自1985年到2005年，持单行证赴港的中国人士已达86万人，但陆港两地民众在教育内涵、法治观
念、政治意识、生活观念上的差距仍大，新移民的加入，不仅冲击香港原有的社会体制，而庞大且陆续增加的中
国移居人士也增加了香港的社会福利负担，造成港人与中国新移民间的嫌隙。

台港民间往来维持热络，官方互动仍待加强

我在香港移交後，将香港定位为有别於大陆地区之「特别区域」，就是希望台港人民往来，维持原有的直接方式，
并进一步全方位推动台港关系发展。故在香港移交以来，台港民间往来维持热络，香港也仍是两岸经贸及人员往
来的重要中介地，但在官方往来方面则有待加强。

1997年全年台港贸易金额约为307亿美元，2006年升至391亿7千余万美元，台港目前互为对方之第4大贸易夥伴。
两岸经香港转口贸易金额，由1997年的114亿美元，增至2006年的216亿2千余万美元。香港的金融中介功能也
不容忽视。许多在中国的台商利用香港银行体系进行资金调配，到2006年，在港台资银行已有15家，在港上市
的台资企业也已近50家，对在港台资企业的服务与支援，已是政府新课题。

我政府为促进香港各界人士了解台湾自由化、民主化及全球化的经验，亦广邀香港各界人士来台参访及观选，期
使渠等实地了解与亲身体验台湾社会民主多元发展与经济开放进步之风貌。故近年来，政府持续推动放宽港人入
境相关规定，如可由网上取得入台证、香港社团来台庆祝国庆申请入出境证件可享有免费优待、来台工作人士之
子女可就读外侨学校；宣布欢迎香港中资媒体来台驻点；加强对香港在台学生之照料与服务以及吸引港澳生来台
就学等措施，均使台港民间往来更形密切。这10年间，台湾赴港人员由189万6千余人次增至2006年295万5千余
人次；香港访台人数亦由17万7千余人次，增加到2006年的33万3千余人次。我亦争取到在香港机场内设立柜台，
为往来两岸三地旅客提供更便捷的服务。

相较於民间往来的热络，台港官方往来较不易取得进展。港府原以体制外、民间性质的「特首特别顾问」作为与
我驻港机构沟通的管道，2002年始改由体制内的「政制事务局」与香港事务局沟通，但基本上，台港双方实无正
常的官方往来。目前港府对於其官员访台仍有顾忌；对我次长级以上官员港签之签发常常刁难，偶或要求我官员
签署不合理的签证条件，或常延宕至「行前」始发给入境证或要求到香港机场取证，此举不仅有损我方尊严，更
妨碍我官员行程。以台大学生李建诚因为在WTO部长会议抗议活动中遭拘捕起诉一案为例，事发之初，陆委会游
副主委盈隆即预备前往香港探望李生，但及至李生返台，游副主委的港签仍未获签发。此外，对於签发我方驻港
工作人员工作证，也时见拖延或不合理之要求。

虽然如此，我政府仍秉持善意务实及服务的精神，对於在台发生突发事件的香港民众，均主动提供协助，例如2002
年的华航澎湖空难事件、2003年香港在台的旅游团疑似感染SARS事件、2004年九份车祸、2007年的阿里山车祸，
都秉持这样的精神给予协助。但前述急难救助过程，如果港府在台设有办事机构，整个救助过程将更为快捷，因
而，我政府多次呼吁港府尽速来台设立办事机构，以便为台港两地民众提供更佳更便捷的服务。

今年3月，曾荫权先生连任第三届特首，我政府期望曾先生在无竞选连任压力下，能务实推动台港交流，促进两岸
和平稳定关系的发展。

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原载《台湾陆委会网站》