杜智富: 加拿大的联邦经验对未来中国的意义

过去一百年来，中国在发愤图强的道路上,走的颠扑狼狈，到了今天,前路仍然危机四伏，四分五裂的因素仍然存在。两个不可回避的障碍拦在前面，即一贯主导中国的政治思维，与中国国情的巨大异质性与复杂性。

一贯主导中国的政治思维,无疑是权力的绝对集中，政权的维持依靠镇压手段。古代如此，今天在共产制度下更是如此。

绝对权力加镇压的必然结果,是周期性的不稳定。两千多年的朝代更迭,证明了这一规律。为了稳定，中国的朝代历史,是一部牺牲发展的历史，中国过去的轻商，不重视科技的发展，都可以归结到稳定至上这一考量上来。今天中国拒不进行政治改革，为的还是稳定压倒一切。中国到了必须更换政治脑筋的时候了。

中国自强之路的艰辛,与它的巨大异质性有一定的关系，中国国境之内有不同的民族，语言，信仰，习俗，与地域等差别。今天,除了沿海与内陆发展上的差别，城乡的差别，还有来自台湾，西藏，新疆，香港等地的对独立与民主的追求。权力的垄断与压制,不是解决复杂问题的良方，它更不是长治久安之道，相反，它只能阻碍一个有活力，现代化中国的形成。不同质性需要得到保护，得到珍惜，更重要的是得到发展的自由。

未来的现代化中国，它的立国的精神,必须是以人为本的，它必须付与各地区，各省份一定的自由，尊严，与自治的权力。同时中央政府,必须保证个人与少数民族的权益。能把这一切的异质性,有效地结合在一起，中国需要的是一套有效的联邦制度。

为了中国未来联邦政体的考量,本文检视了加拿大的联邦经验，限于编幅,本文只论述加拿大的经验，选择加拿大,是因为加拿大在多元文化和魁北克省独立运动上的特殊经验，另外加拿大在因应英特网与全球一体化,所作的联邦调整，也有我们可以借鉴之处。

◆加拿大联邦的历史回顾

在加拿大联邦成立之前，加拿大各地方,已经有当地的政府了。主要由两个语系组成，即说英语的各地殖民政府和说法语的魁北克政府。1867年组建的联邦政府,就是建立在已经存在的地方政府之上的。

联邦政府成立之后的头三十年，即1867到1900年，主要的联邦辩论,是集中在界定省与联邦的权力。最后,奠定了加拿大联邦的基本形态，即省的权力是基本的，是不容挑战的。

1960代与1970年代,加拿大出现了不容忽视的魁北克独立运动，同时其他省份也有另外的要求，联邦政府因此在1982年通过了宪法法案。此法案确定了宪法的增修必需得到三分之二省份的支持。更重要的是,此法同时加进了人权与自由约法。联邦政府约法,保障全国每一个人的人权与自由，任何独立的要求,必需满足联邦政府在人权上的责任。

1982年引进的人权与自由约法，启动了新一轮的争议与互动，即省权力与个人权力的关系需要界定，魁北克省认为个人的权力与发展，要能全面伸张，则必须建立在他身处的社区是否发达，因此魁北克坚持在特殊情况下,有否决个人权力的权力。魁北克的101法令,就是为了保护法语社区的集体权益，而剥夺了个人在商业招牌上的言论自由。

今天魁北克仍未脱离加拿大，这主要是因为,法裔在魁北克省内是当家作主的，同时它又享受到作为加拿大一员的好处。这比它作为一个只有六百万人口的小国，单独面对整个北美大陆英语文化的巨大同化力要好得多。

◆加拿大联邦制度的特征

加拿大的联邦制,是一种宪法联邦制，这意思是,主权的归属与使用的分割是在宪法里明文规定了的，主权属于人民，主权的使用可以分割，并规定,主权的使用是如何分割给省与中央政府的。最高法院对宪法有最后的解释权，同时最高法院,也是两级政府间争执的最后裁判。

加拿大的联邦制又是一种分散性与不对称性的联邦，分散性是指主权的使用是分散在各级政府之间的，省政府的权力在性质上不同于联邦政府的权力，但是加起来,权力大小相当，不对称性,指的是各地区之间允许区别对待，这是为了包容各地区之间的巨大差异。

加拿大联邦制度的有效运行,主要是依靠协商精神，两级政府常常用授权，联合计划，分税，拨款等方法达致妥协。加拿大的经验是,能妥协要比动不动就提出修改宪法要有效的多。

两级政府尊重与接受最高法院的判决,也是联邦制能够有效运作的主要因素之一。

今天加拿大的联邦特征可以总结为:人权至上，执政权力均分，照顾地区的特殊性，允许区别对待，追求多元文化。多元文化政策,认为族群间应该平等，每个族群都有令人骄傲的历史与祖先，使到人人自信与感到安全，因而有开放的心态，更能接受别人的文化，最终达至全民和谐。

◆加拿大的联邦精神

加拿大联邦从一开始，就进入了争取省权的运动。其主导精神,是来自自由主义对自治的追求。1982年，宪法新增加了人权与自由约法，虽是针对个人的，但它的主导精神,还是自由主义的。自由主义的涵意,在此是指对法治，自治与自由的追求，个人自由与群体自由之间虽有矛盾，往下加拿大的联邦工程将着力于寻找两者之间的平衡，同时要维持一个安全，有序的良好政府。

加拿大联邦的主导思维,是自由主义的，这与中国以权力垄断与压制为主导的思维,形成了强烈的对比。加拿大联邦原则

加拿大联邦制度的第一个原则:联邦的成立是建立在省的同意之上的，而不是先有一个中央政府,来要求或强求各省的入盟，也就是说没有省的同意就没有联邦。第二个原则,是省与中央在主权使用的分配上，清楚分隔，有独占性，互不侵犯。第三个原则,是权力相当，省的权力性质虽然与联邦的权力不同，但是加起来应该大致相当，以防中央政府据有压倒性的优势。多年来,有许多权力上移或下移，都是经过双方同意的移动。

◆加拿大联邦与省的权力分配

省政府权力的界定,是财产权与民权，包括省税，省的土地与矿产权，医院，慈善，本地建设，结婚仪式，财产权与司法权。

联邦政府权力的界定,是商业，贸易与外交，包括国债，联邦土地，联邦不动产，商业，贸易，规章(regulation)，货币，联邦税，邮政，军队，导航，船务，银行，印第安事务，移民，归化，刑事法，反歧视法，反仇恨法，外交，老年保障，加拿大退休金，贫省资助，递增税政策等。

◆加拿大联邦的不对称性

魁北克省有自己独特的个人收入税制，公司税，退休金蓄备，移民政策与民法。其他省份,也有同样的权力，不过都愿意让联邦政府代劳，魁北克还坚持有自己的股票市场，自己的存款保证蓄备，魁北克为了保护法语，立101法,来限制商业广告上的言论自由，魁北克到今天还没有在联邦宪法上签字，它的要求是,宪法里明列魁北克为特殊社区。此外,联邦政府允许,魁北克有某些对外的参与权，包括在UNESCO和OECD的席位。

除了魁北克的特殊对待，联邦政府在大西洋省份，草原省份与太平洋省份都有不同的特殊项目。

◆分离原则与2000年的清晰法

1998年八月，加拿大最高法院判决:一个省,无权单方面决定脱离加拿大联邦，不论是加拿大联邦宪法，或国际法内的人民自决,都不允许单方面决定脱离。但是一个省有权为独立而进行全省公投，要是全省的大多数赞成独立，那么加拿大联邦政府与其他省份,有政治上的义务与该省进入谈判。

2000年六月，加拿大国会通过清晰法，来有效执行1998年最高法院,对分离原则的判决。此法规定,加拿大国会有权决定,一个省的独立公投,在文字上是否清晰地表明了独立的意图，以防省政府用模糊的文字,来降低人民对独立后果的认识，比如公投授权省政府与中央谈判独立，就不能被认为是直接公投独立的清晰文字，公投与加拿大建立,经济联盟或主权联盟,都不算是要独立的清晰文字。另外加拿大国会还有权,决定投赞成票的是否占省人口的绝大多数，简单多数不能接受。只有在公投独立文的字清晰，又达到省人口的绝大多数，谈判才会开始。

清晰法还规定,谈判的参与者包括联邦政府与所有的其他省份，谈判内容,包括土著权益，土著土地的归还，少数族群的权益(包括少数族群要求继续留在加拿大的权力)，债务，资产的归还，与新国界的确定。

◆英特网与全球化对加拿大联邦制的冲击

在新出现的英特网和全球化的环境中，一些原来属于国家的主权，开始被削弱或转移到超国家的机构中去，例如FTA，WTO，欧盟等。

英特网的成功，使得国家之内的个人或地区,都能与广大的世界直接沟通，个人与地区的应变速度,会比中央政府的反应快的多，因而今天,中央政府在制定发展计划和贸易政策时，更需要采纳地区的意见。

加拿大中央政府对此已有清楚的认识，并开始给予各地区更多的权力，让各地区发挥各自的竞争优势，加强各自在知识产业的人力资源。

在新的英特网与全球化的环境中，加拿大联邦政府的职能,已朝一个新的方向转进，即如何为一个多元文化社会,制定全国性的社会福利政策与标准的新方向，内容包括医疗保险，救济金，养老金，移民政策，多元文化政策，各省平均发展与向穷省增加拨款等。

◆加拿大联邦经验可以为未来中国借镜之处

笔者认为，加拿大的联邦经验,可以为我们借镜之处如下:

第一，人的自由与发展是首要的，它是立国的真正的目标，也是国家现代化与发达的基础，权力的垄断与压制,只能造成死气沉沉与危机四伏的社会。

同时,我们要尊重地区和少数民族对自治的要求，也要注意到,个人与群体权益的平衡发展。

在设计中央与地方权力分配时，我们要避免权力重叠，权力分配要大致相当，避免中央占有压倒性的优势，尤其重要的是省与地方的同意,是联邦存在的基础，没有省与地方的同意就没有联邦。

在联邦的设计中，要注入灵活，能适应的机制，不如此,就很难跟得上英特网与全球化的新时代。

真正实行法治，建立独立的宪法法院，尊重宪法法院的裁决是联邦成功的保障。

加拿大最高法院对独立条款的裁决,对我们有巨大的参照价值，即参与联邦是一个自愿的过程，分离则必须经过谈判。在分离的过程中，个人与少数民族的权益一定要受到保障。

作者简介作者杜智富,是加拿大的中国人权活动家，对中国事务多所评论，在过去十多年，作者的人权工作,集中在对加拿大国会和外交部的影响上。作者同时也是中国民主运动的一员，曾经俩次当选为民主中国阵线主席。联系电话:613-727-0941，EMAIL:michaelto@hotmail.com

【文献】

* The Canadian lawsite: http://www.canadianlawsite.com/
* Reconciling the Solitudes, Essays on Canadian Federalism and nationalism--Charles Taylor
* Celebrating Flexibility: An interpretive Essay on the Evolution of Canadian Federalism--Thomas J. Courchene
* Liberty and Community, Canadian Federalism and the Future of the Constitution--Robert C. Vipond

(《公民议政》电子报第十四期)(文章仅代表作者个人立场和观点)