吕耿松: 建立公民弹劾制度

据史料记载，春秋战国时期，诸侯国中已出现了比较专门的监察官员，如齐国的“大谏”和“大行”，韩、赵、魏的御史和郎官等，但弹劾作为一项国家制度的出现，是在秦王朝建立后。秦朝设立了御史府，负有“典正法度”、“举劾非法”之责的御史大夫名列三公之位。到了汉代，御史机构的规模有所扩大。御史大夫之下设有御史中丞、御史丞。御史中丞“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史十五人，受公卿奏事，举劾案章”，御史丞则留御史大夫寺，内领御史三十人，司掌一般官吏之监察。故汉朝的御史机构称御史台，又称兰台寺。魏晋以后，御史台的职权扩大，并具有相对的独立性。御史中丞成为专职监察官，受到朝庭的特别推尊，“自皇太子以下，无所不纠”。唐宋时期，弹劾制度进一步完善。唐高宗时将御史台改为宪台，武则天时改称肃政台，设左、右两台，同时在门下、中书二省设左右谏议大夫，合称台院和谏院，形成了较为完善的弹劾体系。宋朝又将台院和谏院合而为一，形成了史书上所说的台谏体制。“凡官司稽违，悉许弹纠。则宰臣至百官，自三省至百司，不循法守，有罪当劾，皆得纠正”。明朝改御史台为都察院，并扩大其机构的规模和职权，对全国官吏进行纠举弹劾。

此后，弹劾制度一直沿袭下来，国民党政府还设立了监察院，使弹劾具有近代宪政意义。遗憾的是，中华人民共和国成立后，弹劾制度在中国消失了。

到目前为止，不仅没有建立弹劾制度，而且相关法律和政策也未涉足.弹劾一词在西方，弹劾制起源于上古时代的希腊和罗马。希腊的贝壳放逐法，具有公民弹劾的意义，而罗马的监察官制度，与中国的御史制度有些相似，但它的权力要比御史大得多。《贝壳放逐法》是古希腊雅典颁布的一部法律。该法规定每年在雅典召开一次非常的民众大会，用口头表决是否要举行“贝壳放逐”，如表决认为有危害国家的分子，则另订日期，在中央广场由公民会议进行秘密投票表决，表决由公民在贝壳或陶片上写下应予放逐的人名，如对某人的投票超过6000票，此人即放逐国外，10年后方可回国。曾经指挥过著名的马拉松战役的古希腊名将米提阿德斯，后来遭雅典市民弹劾，客死他乡。罗马的监察官制度始于公元前443年。根据这项制度，国家设立两名监察官，协助最高权力机关元老院的工作。这两名监察官由百人会议的公民大会选举，每五年改选一次。监察官的权力很大，他们有权对竞选公职的候选人进行人身调查，检查每一公职候选人的品德和与其有关的记录；他们有权处分任何没有如实申报自己财产的人，有权降低任何人的社会等级，并可开除道德败坏或犯罪的元老院元老。

我们现在所说的弹劾制是民主宪政的产物，这要追溯到13世纪的英国大宪章。1215年6月，英国贵族联盟攻占伦敦，但他们没有推翻国王，而是逼迫国王约翰签订了一个被后人视为宪政之母的《大宪章》。

《大宪章》共63条，规定了国王和贵族、平民之间的权利与义务。为了防止国王反悔，《大宪章》第61条规定，由贵族推举25人组成一个特别委员会，以监督《大宪章》的执行。如果该委员会中的4人发现国王或政府大臣有违反《大宪章》的行为，应立即奏请国王改正；国王不在则见其大法官，指陈国王的错误，并要求迅速设法改正；如果40天后仍未见纠正，该4人应报告给25人委员会，经委员会多数同意后，可以联合全国人民，采取一切必要手段强迫国王改正错误。这一规定实际上包含着弹劾机制。大宪章在面世后一个世纪内，被重新颁布或确认了38次，两个世纪后达44次。在17世纪清教徒革命中，成为革命中人民争取权利的历史依据和法律依据。十三世纪中期，英国出现了议会（1236年，“议会”一词首先出现于官方文件）。在英国议会长年累月与王室的冲突中，弹劾是议会除去国王宠臣的有效手段。当年的英国，弹劾案一经成立，被弹劾者不仅可以被判处罚金，甚至还可以判入监狱，甚至判处死刑，这就是历史上所称的英国式弹劾。十七世纪是王室和议会冲突最激烈的时期，著名的宠臣如克兰菲尔德、培根、斯特拉福、白金汉公爵和劳德大主教等都受到过弹劾，斯特拉福和劳德并被判处死刑。在近现代，弹劾作为议会监督政府的一种机制，被民主国家普遍采用，比较典型的是美国式的弹劾。根据美国宪法的规定，对总统的“重罪和严重的行为不端”应当进行弹劾。“重罪”指的是对国家的犯罪，如叛国，而“严重的行为不端”指的则是重大的腐败与渎职行为。除总统外，对阁员、法官等位高权重的公职人员也可以实行弹劾。弹劾的程序分两步走，第一步是由众议院提出建议并且认定罪名，这一个阶段很象是司法程序中的大陪审团的作业，整个阶段是不公开的。第二步类似法庭的审理过程，先是公开的出庭作证，然后是参院投票。通过弹劾案，必须在参院里达到三分之二以上的票数。如果参议院判决被弹劾者有罪，被弹劾者应被免除公职、剥夺担任和享有合众国属下有荣誉、有责任或有薪金的任何职位的资格。如果除此之外被弹劾者还应判罪，得另行起诉于法院审理（英国直接由贵族院作出判决，但英国自从1806年以来没有使用过弹劾诉讼）。美国历史上总共只有三位总统曾面临弹劾：1868年，安德鲁·约翰逊因违反《职务任期法》而受到弹劾，但在表决时以一票之差被宣判无罪；1974年，理查德·尼克松在众议院司法委员会针对他隐瞒同水门窃听案有关的罪行而做出弹劾建议后辞职；1999年，比尔·克林顿被以在民事诉讼案中作伪证和妨碍司法调查之由受到众议院弹劾，后被参议院宣布无罪。此外。还有12人受到弹劾，其中4人被判有罪。美国式弹劾被大多数民主国家采用，最近几年，印度尼西亚前总统瓦希德、菲律宾前总统埃斯特拉达、立陶宛总统帕克萨斯被弹劾下台，韩国总统卢武铉险些被弹劾下台，以色列总理沙龙也险遭弹劾。

前面我们考察了中外历史上的弹劾制度，可以看出两点区别：一、中国的弹劾者（御史台）只有参劾权，没有处罚权，处罚权掌握在皇帝手里，而外国民主国家的弹劾者（议会）不仅有参劾权，而且有处罚权；二、中国的最高统治者不能被弹劾，而外国的最高统治者则能被弹劾。两者相比较，后者明显优于前者。但是，上述两种制度都没有让老百姓享有弹劾权，而实际生活中老百姓对弹劾制度有着最直接、最切身的利益。老百姓即人民大众，中国古代称“黔首”，在专制社会，它是“臣民”，在法治社会，它是公民。如果说专制时代“臣民”无法享受弹劾权，那么到了法治时代，弹劾权应该还给公民，使公民成为国家真正的主人。

在我国，弹劾制度既有历史传统，又有现实需要，为什么要让这一优良的制度湮没呢？尽管统治者对弹劾一词讳莫如深，但在民间，对弹劾的呼声却不绝于耳。 1998年12月21日，《民主与法制画报》刊登了一篇题为《湖南某村村民充分行使民主权利“弹劾”村领导》的报道，报道了湖南省株州县三门镇月形村 500多户村民先后三次联名状告本村党支部书记马铁坚贪污腐败的事。这篇报道中，把村民联名举报并要求处罚村支书的行为称为“弹劾”。1999年4月30 日，该报又发表了沈丽天的《人民弹劾制：一柄遏制腐败的利剑》的文章，该文从理论上提出了“人民弹劾”的主张，这是笔者所见到的第一篇关于主张在中国实行弹劾制度的文章，但该文所主张弹劾的对象是“贪官污吏”的贪污腐败行为，而未涉及其他深层次问题，所用的“人民”一词是个政治概念而非法律概念。

最近一年，“弹劾”一词频频出现于报刊和网站。2004年4月1日，吉林省磐石市出台了一个《磐石市关于对公职人员实施不信任问责的暂行办法》，规定“公职人员有不尽职、刁难办事人、办理人情案等违规违纪行为，群众可以提出质疑，由问责委员会、主任委员议事会及其下设的办公室实行不信任问责。”这一制度被媒体称为“弹劾制”。制度出台后，该市法院的一名法官因办“人情案”首先受到“弹劾”。5月，江苏省滨海县又推出了一项“民主弹劾干部制度”。滨海县民主弹劾干部制度规定，县乡人大代表和党员代表，可以联名对本单位内不称职的干部进行弹劾。这一南一北两个县级地方政府出现的所谓弹劾制，实际上是中共《党政领导干部选拔任用工作条例》的翻版，本没有什么值得夸耀，但有两个地方值得注意，一是吉林磐石市设立了“问责委员会”、“主任委员议事会”等受理弹劾案的机构，二是江苏滨海县规定了“县乡两级人大代表或党员代表10人以上联名，可以对本行政区域内行政事业单位股级以上领导干部提出弹劾动议；县直各单位、各乡镇在编人员10人以上联名，可以对本单位股级领导干部提出弹劾动议；10个以上县属重点企业法人联名，可对与企业发展相关的县直各单位、各乡镇股级领导干部提出弹劾动议”的弹劾启动程序。正是由于这种程序上的设置，老百姓和媒体将其称为弹劾制度。

当前，我国公民权利普遍受到国家机关（尤其是行政机关）及其工作人员的侵犯是不争的事实。据国务院办公厅《简报》报道，地方单位、市民通过法律途径状告各级政府、公安，上升到每月7200多件，其中85％的案件，是控告政府部门、公安机关侵占或侵犯公民利益和权利。今年（2004年）至5月，已积压近3万多件。公民维权的途径是向法院起诉、向检察院或中共纪检部门举报、向“上级领导”信访（上访）及向新闻媒体投诉，其中最常见的是向法院起诉和信访（上访）。虽然我国的《行政诉讼法》规定行政机关及其工作人员侵犯公民权利可以向法院起诉，但该法实施近二十年来，有多少“民告官”官司胜诉？虽然官方媒体曾母鸡下蛋式地宣称已有多少多少起行政官司老百姓胜诉，但比起行政机关的侵权案来，那是九牛一毛。在专制体制中，行政机关和法院是一母所生的双胞胎，把我国的法院比作行政机关的亲弟弟并不为过，它能判“兄长”败诉吗？它敢吗！在官方媒体宣布的老百姓“胜诉钡拿窀婀侔缸又校(文章仅代表作者个人立场和观点)