完善人民代表大会制度的改革设想

本设想的主要内容是 :

人民群众可以随时以书面形式向管理国家事务、管理社会事务、管理经济文化事业等各政府部门反映意见、建议或举报等，这些意见或建议由党的基层小组、人大代表、人民政协、各人民团体进行分类分析处理，将人民所反映的意见综合分析后，形成人民意见提案，交由人民代表大会备案，然后分别交给主管各项国家事务、社会事务、经济文化事业的各党委进行解决。主管各项事务的各党委应对各项人民意见提案要认真做出解决办法，对暂时不能解决的，也应认真做出答复意见，党委做出的解决办法由人民政府各部门进行具体执行。人民代表大会对各党委所做出的解决办法及答复、人民政府各部门的具体执行结果进行监督。

这些人民意见及人民意见提案以书面的形式记录下来，每位意见人反映一次意见的记录应一式一份，记录文件进行统一管理。对于人民意见提案，党委解决意见的方法，政府做出的执行结果，都要相对应的记录下来。这些过程结束后，将人民意见提案向人民群众及各种媒体开放，人民群众可以查阅人民意见提案，新闻媒体可以对人民意见提案上的内容进行报道，监督对人民意见提案的处理。反映意见的每位意见人可以向具体处理自己意见的意见分析小组查询处理情况。

还需设置一个机构对本设想实施过程中的人民意见记录文件及人民意见提案进行全面的管理，而这一机构由全国人民代表大会直接领导。

在以上党的基层小组、人大代表、人民政协、各人民团体对人民意见形成人民意见提案；党委解决人民意见；政府具体执行；人民代表大会进行监督的过程中，党应始终发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。党根据人民的意见做出正确的决策，对政府的行政及各方面的建设事业做出正确的指导方向。

本设想中两个名词的解释 :
1 : 人民意见书、人民意见提案。

人民群众反映意见或建议所形成的书面反映文件，在本设想中称为人民意见书，这些意见或建议经过综合分析后，就形成了人民意见提案。

人民意见书应统一规格，如封面应写明意见人的姓名、
所反映意见的意见主题、反映日期等内容。人民意见提案也应照此办理。人民意见书主要记录意见人反映的意见内容；党的基层小组、人大代表、人民政协、各人民团体对人民所反映的意见处理结果。人民意见提案记录了各意见分析小组对反映同一类主题人民意见的意见分析；主管党委的解决办法；政府具体执行的结果及人大的监督意见。

（ 附人民意见书设想图样 图一、人民意见提案设想图样 图二 ）

2 : 人民民主院。

需要设置一个专门的机构对人民意见书及人民意见提案进行全面的管理。在本设想中，称此机构为人民民主院。主要负责人民意见书及人民意见提案空表的发放、登记、转交给各部门，以及最终收回后的保存管理。人民民主院的工作由全国人民代表大会直接领导，不受地方或其他权力的领导或约束。在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常务委员会进行领导管理。

( 国家机构设置图 )

下面，是本设想的具体实施过程 :
（ 附实施过程图三 ）

第一步 :
当人民群众需要向人民政府反映意见或建议时，先到人民民主院领取人民意见书空表，在领取时，意见人应出示身份证明（如身份证等），人民民主院核实意见人及身份证明后，将意见人的姓名、年龄、联系方法等身份情况等在人民意见书上填写好，然后，还需作相应的发放登记，即将意见人的身份与意见书上的编号作登记，以留存备查。

第二步 : 人民群众在人民意见书上反映意见，可以有以下几种方法 。

1、 意见人自己在人民意见书上填写意见。

2、因意见人由于各种原因不便直接填写的，或者需要与政府公职人员讨论后才能确定填写内容的，可以到政府部门的信访接待处，或到政府部门设置的接待机构反映，然后再填写，或者由政府部门的接待人员帮助意见人填写好意见。

3、到当地人民代表大会反映。同样，可以由人大接待人员帮助意见人填写，或者向本选区的人大代表反映，并且也可以由人大代表帮助填写。

4、向为人民服务的各种社会团体反映，由这些社会团体的接待人员帮助意见人填写好意见。

5、有些意见属于举报性质，或其他原因不便用以上方法填写的，人民民主院可设置专门人员代替意见人填写，填写内容由意见人口述。对这一工作，人民民主院应做好保密工作。

第三步: 人民群众不管以以上何种方式在意见书上写好意见后，不是将意见书直接交给被反映的政府部门，而是应再交回给人民民主院，人民民主院根据意见书上各自不同的主题意见进行分类、登记、整理。对于属于举报性质的意见书，还应复印备份，以防被损坏或涂改等。然后，再转交给相应处理各类主题意见的党的基层小组、人大代表、人民政协、各人民团体。

第四步: 党的基层小组、人大代表、人民政协、各人民团体对人民所反映的意见进行综合分析，得出人民意见分析结论。

第五步: 党的基层小组、人大代表、人民政协、各人民团体到人民民主院领取人民意见提案空表，将综合分析后的人民意见填写在人民意见提案上。

并将人民意见提案交回给人民民主院，人民民主院再将收回的人民意见提案作登记、整理。

第六步 : 人民意见提案交由人民代表大会进行备案。

第七步 : 再将这些人民意见提案根据各自不同的主题意见分别交给主管各项国家事务、社会事务、经济文化事业的党委进行解决，主管各项事务的党委应对各项人民意见提案要认真做出解决办法，或者要给予正确、明确的答复。对暂不能解决或无法解决的，要给予正确的，合理的解释，认真做出答复意见。对人民群众反映较集中、强烈的意见在解决后，可以在媒体上将解决方法作公开的答复，与人民群众沟通思想，找到好的解决办法。解决办法或答复意见要填写在人民意见提案上。

第八步 : 党委做出的解决办法由人民政府各部门进行具体执行。　
第九步: 将处理好的人民意见提案送交到人民代表大会。人民代表大会对各党委所做出的答复及解决办法、人民政府各部门的具体执行结果进行监督。对正确意见不予采纳，或推诿、扯皮、敷衍等，或不予以正确、明确的答复，或解决方式、方法错误，解决过程拖延，解决结果未能达到目的的，人大要及时予以纠正，督促政府解决。对有了举报，而不依法查处，或久拖不决的要责成有关部门处理，或依法追究有关部门的责任，并撤销有关责任人的职务。行使好人大作为代表人民行使国家权力机关的重要职能。对每一份人民意见提案上的反映意见及党委所做出的答复及解决办法、政府各部门对此的处理结果，要做出明确的监督意见，填写在人民意见提案上。

第十步: 以上过程完成以后，人民代表大会再将处理好的人民意见提案交回到人民民主院。由人民民主院进行整理后保存管理。将处理好的人民意见书和人民意见提案对社会开放，

意见反映人可以查阅自己的意见书，以及向具体处理自己意见的意见分析小组查询处理情况。人民群众、各社会团体可以查阅人民意见提案，新闻媒体可以采编播发，进行民主监督和舆论监督。公开、透明在本设想的实施过程中是非常重要的关键环节。

（ 附实施过程图三 ）

第二部分: 有关本设想实施方法的说明

本部分是对于在本设想实施过程中采取一些方法的原因，和可能产生的问题及其解决办法的说明。

本设想中人民意见书的使用权问题，可以以法律形式规定，凡正当享有该项政治权利的我国公民，都能使用人民意见书向各政府部门反映自己的意见。

在本设想的实施过程中，人民代表大会及人大代表对人民意见的解决起着监督作用。这是因为，人民政府是由人民代表大会选举产生，政府的工作要对人大负责，并受到人大监督。人大代表是由人民群众选举产生，要对人民负责，对政府的工作进行监督，是人民的代言人。所以，人大代表应负责本选区的人民意见及对其解决的监督。人大代表应对人民群众的来访进行接待，就人民意见的解决进行具体讨论，或者应亲自去拜访意见人，征求人民群众对意见的解决的看法，与意见人相互沟通思想，使人民意见得到充分、合理的解决，监督政府改善、改进工作方式、方法，更好的为人民服务，充分行使好人大代表的权力。

人大应定期就人民意见的监督处理向人民群众做出集中总结性的汇报，并接受媒体的采访和监督。而党委也应定期就对人民意见的处理向人大做出集中总结性的汇报，并接受媒体的监督。从而形成一个处理人民意见的良性反馈循环。

有些地方政府部门对中央的政策不予以正确地贯彻执行;自我执行一些与中央精神相违背的政策; 各种地方保护主义; 虚假汇报政绩，欺上瞒下等不良行为。对于这些不良行为的查处，上级部门可以抽查调看人民群众对下级部门的意见。或者，上级部门指派巡视员对人民群众对下级部门的反映意见以及下级部门对此的处理结果进行监督。这样，可以从人民意见书及提案上了解到下级部门执行政策的情况，而不只是以听取下级部门的工作汇报来了解情况。这样，对以上的一些不良行为可以得到有力扼制。

人民民主院应设定对人民意见书和人民意见提案上意见及监督的处理期限，不能久拖不决。过期没有解决的也应按时收回，进行公开，让人民群众、各社会团体及各新闻媒体进行民主监督。人民民主院应定期公布有关人民意见书和人民意见提案的各种统计数据，如人民意见书使用率、意见提案解决率、人民群众对意见处理的满意率等，让人民及时了解民主的开展和实施情况。

对于属于举报性质的意见，举报人在领取意见书时，人民民主院可以根据本人意愿，在意见书上不填写举报人的身份，而是将举报人的身份证号与所领取的人民意见书上的编号进行登记，并且作保密处理。由举报人在意见书上填写一个化名，同时要进行注明。这样，这种方式的举报实质上是属于实名制举报，大大提高了举报的可靠性。同时，也切实保护了举报人的安全，不会因为举报材料落入被举报者手中而遭受打击报复。当然，人民民主院一定要做好与之相关的保密工作。如果是诬告或假举报，应经过一定的法律程序确定无误后，人民民主院再提供出假举报者身份，对其给予法律制裁。

可以对意见人采取一些奖惩措施，对能经常提出一些合理意见或建议的意见人；提供的举报揭露出腐败现象、腐败行为和腐败分子的意见人，可以对其进行奖励，并对该意见人在今后所提的意见中，给予重视。对于进行假举报、诬告、陷害他人的意见人，要对其进行依法处理或追究法律责任。并且对该意见人在今后行使这一权利要进行限制，在一定时间内限制其使用该权利或限制行使这一权利的使用次数。

对于涉及到国家机密的人民意见及人民意见提案，可以不作公开处理，但也应经过一定的程序认定。

关于设置人民民主院的作用:

目前，有些地方政府部门的少数公务员对人民正确的意见，建议以及举报等，进行推诿，或不予理睬，甚至对举报不是积极查处，反而是采取压制，打击报复等手段。而在本设想中对于人民意见书的发放，管理及保存工作，绝不能受到任何各种不良权力的干扰破坏。所以，必须要专门设置一个管理人民意见书的机构，对这一工作进行专门的管理，而且这个机构应由全国人民代表大会进行直接领导。人民民主院的建设、工作人员的工资、福利待遇等，全部由全国人民代表大会进行规划及解决。这样, 才能比较好的保证此项工作的正常进行,这也是本设想能否正常运作的核心关键之所在。

此外，需特别强调指出的是，在本设想中的人民民主院不是一个特权机构，它只是负责人民意见书和人民意见提案的发放、回收、转交及保存的管理工作，仅此而己，没有其它任何权力去处理意见书上的意见，或者指导管理地方事务。但它的工作，独立于地方，由全国人民代表大会直接领导，不受地方权力的约束和干扰，以保证人民反映意见的权力可以得到充分、有效的维护。

对于人民民主院的建设，不需耗费很多财力、人力。因为人民民主院的工作性质和图书馆有些类似，只需较少的工作人员就可解决问题，需要的财政开支也很少。如果对使用人民意见书实行收费，还可以增加国家财政收入，调节收入分配。即意见人在行使这一权利时，可以每次收取一定的费用，对无收入者免费；对低收入者象征性收费；对中、高收入者可以按收入比例收取一定的费用。

在本设想的实施过程中，因为广大人民群众都有利用人民意见书反映意见的权力，那么，会不会出现因为意见太多而处理不过来的问题呢？

这主要是要做好引导人民群众如何正确的提出意见和加强有关工作的管理来解决这一问题。

第一 : 对于人民群众反映的意见或建议主要可以分为两类。

（１）一类是人民群众对国家事务、社会事务、经济文化事业等各项社会主义建设事业提出建议，需要各党委、各政府部门根据这些建议进行各项建设及改进工作，以更好的为人民服务，对于这类意见的提出，正是我们建设人民民主专政的社会主义国家的根本目的。人民政府是根据人民意愿代表人民行使权力，人民是国家的主人。

（２）另一类意见是人民群众对各种有法不依、执法不严、违法乱纪、违法犯罪、破坏社会主义民主与法制等各种背离法律规范的现象而提出的意见以及举报，要求各党委、各政府部门对这些现象进行治理。而这正是我们实行依法治国所要达到的目的。如果经过治理，这类背离法律规范的现象都得到根治，那么，这类意见就会自动减少以至于消失，从而形成一个良性反馈循环机制。

第二: 规定提意见的主题范围，进行分类处理。将提出的意见分为教育、环境保护、医疗卫生、交通、文化建设、城镇建设、国防、人口生育、犯罪举报、社会保障等等各种类别，每一大类可以再细分一些小类。意见人在提意见时，将意见类别写在意见书上。

将党的基层小组、人大代表、人民政协、各人民团体根据需要分成各意见分析小组。各意见分析小组分别处理规定好的意见主题，将同一个意见主题的人民意见形成一个人民意见提案。

充分调动党的基层小组、人大代表、人民政协、各人民团体的参政议政作用，根据每人的特长、爱好、空余时间、本人意愿等，分配给不同的任务。

第三: 可以在每人使用次数上作一些限制。如每人一个月可以使用1－2次，或者 2－3 次，这要根据具体情况而定。在意见书上反映的意见不要过多，在一份意见书上只能反映属于一种意见主题的事，内容精简。当很多意见人反映意见一致时，可以联名提出意见。

第四: 各党委、各政府部门应对人民群众在反映意见上的方式、方法上做一些耐心细致的引导工作，应拿出可让人民群众提出意见范围的详细说明，使人民群众知道可以从什么角度，什么方位提出的意见更合适于促进该行业的社会主义建设，以充分发挥广大人民群众的积极性、创造性。对本部门的不法现象的举报范围，举报对象，以及举报的方式方法上也应进行详细说明，使人民群众的举报有力、高效。

对于本级党委不能处理的人民意见提案，交由上一级党委解决。对有的人民意见书上所提意见已经比较精炼，或意见比较重大的，可以不再形成提案，而是直接上交。

第五: 各党委、各政府部门可以定时、定期召开与人民群众的公开座谈会，各政府部门负责人现场答复和解决人民意见，会上不应限制参加人的身份、参加人数量要适当，可以让人民群众随意提出意见。当政府需要对某一项或几项重要建设方案做出决策时，可以公开征求广大人民群众的意见。

党的基层小组、人大代表、人民政协、各人民团体可以在本地区组织民主论坛，定时、定点民主讨论一些设定好的主题，听取人民意见后，形成人民意见提案，向主管党委反映这些意见。

第六:可以充分发挥居民委员会和村民委员会的作用，协助人民向政府反映意见和协助政府解决人民意见。

第七: 调动基层单位和各社会团体参与的积极性和创造性，可以向基层单位和社会授予同样能利用意见书，向人民政府反映意见的权利。这时，只需将人民意见书的名称改为基层单位意见提案或某团体意见提案。这些意见的提出应反映出作为该基层单位或社会团体的特点和性质。又因为这些意见是经过团体协商、讨论研究后提出的，会更具有作为反映意见的科学性，合理性和建设创造性，反映意见的总体水平会比人民意见书上的更高。这可由基层单位的工会进行组织，让单位的职工发表意见，再集中后，经过大会或代表会统一意见，最终在意见提案上提出。可以根据该基层单位和社会团体的职工人数和行业特点授予可以行使使用意见提案的次数，其他过程的运作则和人民意见书的相一致。

第八: 应不断提高人大代表的职业素质，人大代表应充分行使好自己的职权，办事高效，并时刻接受人民的监督。比如规定某一级别的人大代表每月至少应走访一定数量的人民群众，并征求意见。公开自己的联系地址、电话等，与人民群众保持密切的联系。人大代表可以职业化，或者半职业化，以便更好的为人民服务。

第九: 对于人民群众提出需要解决个人事情的意见，不能形成提案的，意见分析小组应为意见人指出解决办法，比如应该找哪一个部门反映问题，怎样反映才有助于问题的解决等。

政府应大力支持一些义务为人民服务机构、团体的开办，比如，各种慈善机构、青年志愿者组织、义工组织等，而意见分析小组可以为二者之间做一些联系，实现人民群众的互帮互助。

第十: 对于利用电话、电子邮件、互联网等提意见或建议的方式也可以和本设想的实施过程结合起来。

（ 附图四 ）

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