关于中国财政危机的十大观点 赵晓

通常，人们谈论金融危机较多，谈论财政危机较少。其实，财政危机亦是经济生活中非常值得关注的一个领域，它们其实经常地存在于我们的生活中，是人类社会、经济生活动荡不安的重要因素。

不过，对于财政危机，坊间的谈论虽多，却往往缺乏严格的界定。其实，为讨论问题清楚计，严格的界定还是非常必要的。笔者从余永定教授等提出的财政可持续性的三重含意得到启发，在此提出财政危机“三重界定说”。首先，如果政府能够长期保持财政收支平衡，则政府财政是可持续的，我们可以认为财政危机并不存在；其次，尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府能够通过发行国债为财政赤字融资，则政府依然可以是可持续的，财政危机也不会真的发生；最后，如果在经济中存在这样一种机制，当财政脱离平衡状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政恢复或趋于恢复平衡，则政府的财政状态仍可定义为稳定可持续的，财政危机的恶性爆发仍在排除之内。

因此，只有超出第三条界定，财政危机才会真正爆发。这样，我们不妨把上述三重含义的财政危机界定看成三道防线，突破第一道防线，则财政风险开始累积；突破第二道防线，则财政风险已经积聚到危机随时可能爆发的程度；突破第三道防线，则财政风险便现实地转化成财政危机。如果我们讨论中国爆发财政危机，我们首先应该清楚是在那一种含意上谈的，是不是突破了三道防线的那一种。

在进行上述界定后，笔者试将最近一年来对中国财政危机研究的体会归纳为中国财政危机的十大观点。

1.　　中国的国有企业、国有银行和国家财政三位一体，它们之间存在着危机的内在传导性。

在一个完善的市场经济体制下，通常的情况就是，财政危机是财政危机，金融危机是金融危机，企业财务危机是企业财务危机。彼此间不搭架，也不存在着太强的传染性。但在中国这样的脱胎于计划经济的转轨体制中，国有企业、国有银行和国家财政之间事实上并没有一道将彼此截然分开的樊篱，恰恰相反，它们之间的关系，就象宋国青教授曾经打的一个比方，是一根管子串着的三个瓶子，“一损俱损，一荣俱荣”。

将三个瓶子串在一起的好处是，只要有一个瓶子有水，其他两个瓶子就有水；而坏处则是，只要有一个瓶子漏水，则三个瓶子的水都会漏光。三个瓶子的水都会漏光的意思就是中国的国有企业、国有银行和国家财政之间的窟窿有很强的传染性，一旦危机发作，大家难免都有份。

樊纲对于“中国国家综合负债率”计算结果表明，1997年底，中国的国家综合负债率为47。07％。但是，这一估计可能偏低，如果考虑社会保障进入中央政府财政负担，则“国家综合负债率”至少在70％。这一比例已经超过了亚洲许多国家以及欧盟（60％）和美国（60％），但小于日本（131。5％）、泰国（109。3％）、印尼（92。7）以及韩国（75。4％）。

考虑了社会保障的中央政府财政负担
（截止到2000年）
2000年底　　亿人民币　　占GDP比重（%）
国债余额　　　　19.5
　　外债　　3916　　4.4
　　内债　　13475　　15.1
隐形债务　　　　50.0
　　国有银行不良贷款　　20000　　22.0
　　建立社保制度成本　　25000　　28.0
总计　　 62391　　69.5

2.　　给定目前的体制，中国不太可能发生单纯的财政危机和金融危机。而一旦危机爆发，很可能是大的包含财政危机、金融危机和企业危机在内的总危机。

这一点是从第一点中推出，应该很好理解。打个比方来说，中国目前财政、金融和国有企业的状况有点象《三国演义》中从北方跑到长江赤壁的曹操大军，所有的战船都被串连起来，坚不可摧，浩浩荡荡，十分壮观。对于曹操的船队，任何人想要破坏其中的一只都是非常困难的。但危险在于，一旦碰上孙吴联军，使用火烧赤壁，则危机将迅速传导，一发不可收拾。亚洲金融危机后，虽然中国的银行的不良资产比率甚至高于危机发生国，但中国却能成功地幸免，其中一个原因，是中国的国家（财政）信用在支撑银行信用。而中国的国有企业，早就成了植物人，也总能太平无事，甚至借债转股之类的良机咸鱼翻身，也全在于大船队庇护之功。可是事物从来都是辩证的，假如不能及早消除“事故”隐患，则中国的财政、金融和国有企业难免在谋一天被“一锅堵”，那时候爆发的就不再是单纯的财政危机和金融危机或者企业的财务危机，而一定是令人震惊的经济危机。

3.　　总危机的爆发通常取决于外部冲击，但也可能因内部冲击而发生。
曹操大军的失败在于孙吴联军的攻击。如果没有攻击，本来是可以作为一道旅游风景而不致落为历史失败的教训的。历史总要从某一件事情开始，中国如果爆发大的包括财政危机在内的经济危机，那么一定是因为某个历史性的事情，或者是来自于国门洞开后金融大锷的攻击（外部型危机，如亚洲金融危机），或者是来自于内部“白蚁”们的攻击（内部型危机，如日本），国库空空，银行空空，企业空空……

所以，不要以为中国没有外部攻击，就不会有危机发生。因为攻击也是可以从内部来的。

由于中国货币自由化、资本管制放松这些标志性的国门洞开事件目前仍在最保守的计划之中。因此，主要的危险是在内部，最需要关注的则是经济增长的速度和质量。

霍普金斯大学的童振源博士之所以断定中国面临“严重的财政危机”，首先是看到了中国财政内部的诸多窟窿。

在过去20年改革开放过程中，中国的国家财政收入占国内生产总值（GDP）的比例从1979年的28.4%下跌到1995年的10.7%，然后稍微上升到1999年14%。这样的比例远远低于发展中国家的平均值32%。特别是，中央政府可支配的财政资源所占的比例更是巨幅下跌。在1979年中央政府支出占GDP的比例为16.2%，但到了1996年只有3.2%，此后微幅上升到1999年的5%。而1999年的比例之所以上升，很大一部分是发行国债所得。显然，以这么有限的财政资源，中央政府将难以支付包括医疗、教育、扶贫、年金、基础设施、及环境保护在内的极为重要财政支出项目。据世界银行估计，中国每年至少短缺GDP的4.6%，相当于中央政府在1997年总预算的135%。布鲁金斯研究院的经济学者拉迪（Nicholas Lardy）另有一个估计是由国有企业负担的社会福利开销日后必须转移到中央政府的部分高达每年GDP的3.3%，相当于中央政府在1997年的总支出。此外，世界银行还估计，从1995年到2004年中国在基础设施方面至少需要投入6万亿人民币，相当于1995年整年的GDP，也将需要中央政府掏腰包。

除此之外，中国的财政支出中还包含有相当部分是没有计入正常显形财政收支的隐性负债，比如财政欠发的工资、粮食经营亏损性挂帐、国有金融机构不良资产以及养老保险金欠账等等。1999年初，中国国家经贸委副主任陈清泰曾指出，未来三年国有企业改革的代价高达6000至8000亿人民币，这相当于1998年中央政府总支出的两倍。在今年3月份，中国人民银行行长戴相龙便承认，包括转移到国有资产管理公司在内的国有银行不良贷款，总共高达35000多亿人民币，相当于2000年GDP的40%。根据世界银行的估计，中国的所有政府债务(包括显性及隐性债务)累积起来，估计已经达到GDP的100％。尽管债务的偿付不会同时发生，尽管债务的偿付还有其他形式(例如，出售部分国有资产)，但是，由于各类隐性及或有债务的规模及期限看不清楚，如果各类债务交织在一起，同时对国家财政产生支付压力，则可能会在短期内迅速提高实际债务负担率，引发财政危机。

童先生同时还认为，积极的财政政策对于财政危机是雪上加霜。1998年中国政府发行1000亿政府公债，1999年为1100亿人民币，2000年为1500亿人民币（除此之外，国务院在1998年还发行2700亿人民币特别公债，支持四大国有银行贷款给国有企业，并提拔180亿人民币支付国有企业改革与洪水灾后重建），这些年的公债总共为6480亿人民币，几乎相当于1998年中央政府总支出的两倍。这样巨额的负债不仅凸显了中央政府财政上的拮据，势必还将造成日后财政上非常严重的后遗症。

由于中国财政尤其是中央财政开销日益扩大，收入却无法增加，赤字迅速扩大，政府只好举债度日。在1980年时，中央政府的预算赤字只不过14亿人民币，相当于GDP的0.3%；到1996年时，财政赤字为655亿人民币，相当于GDP的1%；到了2000年，政府赤字窜升到2598亿人民币，相当于GDP的2.9%。中国在2000年的预算赤字几乎达到国际警戒程度，占GDP的3%。
童先生采用合并政府赤字（consolidated　government　deficit）作为判断标准，也就是必须包括政府财政赤字及中国人民银行（中央银行）借给金融体系去支付中央政府要求的国营企业之开销。如此，在1986年至1994年期间，中央政府的合并政府赤字将高达GDP的4.9%到5.7%，超过1994年官方赤字1.5%的三倍。根据拉迪的估计，广泛的公共部门非金融赤字在1990年中期前的10年间已经达到GDP的10%。这么高的赤字已经超过国际警戒程度甚多，是不可能持久的。另外，中国目前的财政支出很大一部分是靠举债。根据卡内基基金会的学者裴敏欣的分析，中央政府在1997年的开销中，55.2%是举债所得。拉迪则指出，这个数据在1999年已经是70%。

这些年来，中央财政中举债额快速增加。中国在1979年时，中央政府举债额度为35亿人民币，或GDP的0.9%，1988年时上升到271亿人民币（GDP的1.8%）。从1994年起，中央政府再也不能从中央银行借贷来支付预算赤字。因此，中央政府的债务从1994年的739亿人民币（GDP的2.1%），快速增加到1999年的4015亿人民币（GDP的4.9%）。中央政府的债务余额也从1994年的2578亿人民币（GDP的5.5%）窜升到1999年的9965亿人民币（GDP的12.2%）。
此外，政府在1998年为四大银行所发行的2700亿人民币公债并没有计算在政府债务内。拉迪估计，非财政部发行的政府债券（大部分由国家发展银行发行）在1998年底的债务余额高达5322亿人民币（GDP的7%）。如果将这些债务包含在里面，在1998年底中央政府的总债务将高达一万六千多亿人民币（GDP的20.5%），几乎是1993年数字的五倍。世界银行估计，包括财政债券、政策性的金融债券及其他金融债券在内，中国的公债在1997年为GDP的12.3%，1998年为16.4%，1999年增加到20.7%。

以上估计还不包括国有企业的公司债务，及其他政府潜在的债务，例如国有银行的不良债务，政府或国有企业拖欠或短缺的年金。上述的数据也不包括地方政府的债务。例如，拉迪便预估，如果政府真的想要对金融体系资本结构重组（Recapitalization），政府的债务将很快超过GDP的50%。世界银行估计，潜在的国家年金债务在1994年便高达GDP的50%。根据前世界银行驻中国首席代表鲍泰利（Pieter　Bottelier）的估计，包括官方数据及潜在债务在内的所有政府债务在2000年时早已经超过GDP的100%。

更严重的是，无效率的税收系统与依赖庞大债务支付的政府支出，使得中国在公债的还本付息的能力受到很大质疑。在1995年时，公债的还本与利息支付总额为499亿人民币，相当于新举债务的42.5%；到了1998年，公债的还本与利息支付总额急剧增加为2353亿人民币，相当于新举债务的70%。在1989年时，只有少于3%的政府财政收入用来支付公债的还本与利息，但是到了1998年时，该数字已经高达24%。根据拉迪的估计，政府在1992年支付52亿人民币的政府公债利息，到了1999年时已经高达830亿人民币，在七年之中上升了16倍。因此，中国已经到了无法继续以债养债的地步。而且，一旦债券投资人担心中央政府无法偿还债务，或中国发生政治上的动荡，他们会立刻要求更高的公债利率，这将使政府债务问题更加恶化，进而产生恶性循环的灾难性后果。

童先生认为，如果无法有效解决严重的财政危机，中国随时有可能爆发严重的经济、社会、环境与政治上的危机。

4.　　中国的财政危机的爆发，根本上取决于中国经济增长的速度和质量。从目前情况看，中国尚不太可能发生大的财政危机。

对于童振源的严重财政危机的警告，国家财政部官员从数据的计算方面否定了童振源的说法。根据IMF的财政统计方法，财政收入包括：预算收入、国有企业亏损补贴（将冲减收入列为支出考虑）预算外收入、社会保障收入、政府性基金收入（指纳入预算管理的部分）。据此测算，中国政府财政收入占GDP手比重由1995年的17。0%提高到2000年的24。4%。根据IMF的统计，1998年美国、德国、英国、法国和澳大利亚等发达国家财政收入占GDP的比重分别为35%、47%、40%、49%和37%，马来西亚、泰国、印度尼西亚和印度等发展中国家的这一比重分别为28%、19%、18%和21。5%，发展中国家的平均水平为25%。说明目前中国政府财政收入占GDP的比重虽然与发达国家相比有较大差距，但已接近发展中国家的平均值，并不像童先生说的那样“远远低于发展中国家的平均值”。

此外，中国财政赤字的规模虽然上升较快，但赤字率（财政赤字占GDP比例）仍然控制在3%以内，并未超过3%的警戒线，而政府的显性债务则显然低于国际警戒线（2000年为14。6%），而包含隐性债务在内的中国财政总负债占GDP的比重实际上只有大约55%，也没有超过欧盟规定的趋同标准。另外，中国政府借债能力很强，而不是“已经到了无法继续以债养债的地步”。以债务利息支出占财政支出的比例指标计，1999年和2000年为7。5%和7。2%，基本保持了稳定的态势，与世界其他国家相比处于较低水平。

另外，考虑中国的国民财富，考虑中国政府手中尚有超过2000亿美元的外汇储备，考虑政府可能运用的各种资源（比如，国有股减持、拍卖三G执照等），政府对债务的偿还并不成问题。

以上是一种静态的计算，相比之下，余永定教授等给出了一个动态的计算，即同时考虑中国经济增长的速度和质量，再看财政危机是否会越过三道防线而爆发，也许更为重要。

设想作为研究出发点的中国当期债务余额对GDP之比为12％，未来的经济增长率为7％，未来各年财政赤字对GDP之比为2％，则债务余额对GDP之比将随时间的推移而上升，并逐渐接近28％。只要经济增长速度和财政赤字对GDP之比不变，债务余额对GDP之比就不会超过28％。

再进一步加入童先生提到的“隐性负债”（有时又称被称为“或然债务”），这些负债也要由政府来买单，因此有必要一并考虑进财政负担中去。然而，即使按童先生所提到的世界银行的鲍泰利的估计，中国的国债余额对GDP的比重为100％，中国的国债余额对GDP的增长路径并不会发生本质性的变化，随时间的推移，国债余额对GDP的比重仍将下降，并逐渐逼近28％，只是这一时间要更长一些而已。

据此，从动态的观点看，争论当前中国的实际债务余额对GDP之比到底有多大并不具有决定意义。真正具有决定性意义的参数是财政赤字对GDP之比和经济增长速度。一个非常重要观点就是，只要经济增长保持一定的速度和质量，譬如赤字对于GDP增长的速度不大于GDP增长的速度，那么增长最终将成为主流，而危机将会逐渐消解。就中国目前的情况而言，只要中国政府能够确保财政赤字对GDP之比不超过3％，经济增长速度不低于7％，中国的财政状况就不会恶化到因债务负担而出现危机的地步。

从这样的情况来看，考虑到中国增长的高速度和质量和改善，中国真正爆发危机的可能性在目前并不大。我们可以设想有两户人家，都欠人100万，每年都只能赚10万元，但一家人的收入每年都增长很快，譬如85，而另一家的收入增长则停滞不前，那么这两家的周债务情况其实是不一样的，后一家更容易出现危机。比较中国和日本，尽管两者都存在着巨大的赤字，但日本是负增长，而中国保持高速增长，因此同样的债务率和赤字率含意并不完全一样。

5.　　财政问题中最主要的是它会将中国经济引向何处。目前，中国的财政和金融都具有明显的过渡型特点，其公共效益主要就在于确保改革稳定前行。其中，非国有部门的增长和国有银行的改革又是衡量市场转轨的重要标准。

很显然，中国目前的财政虽然号称财政，但干的并非是标准意义上财政应该干的事，这与西方公共财政的含意是有区别的。

事实上，中国目前的财政是一种转轨型财政。也就是说，财政的钱除了吃饭外（所谓吃饭财政），主要是用于安民，用于保国企，用于制度转轨。因此，衡量财政是否可持续的一个很重要的标准是看财政是否支持了转轨，转轨的速度是否足够地快。其中关键是看非国有企业的成长如何。

设想整个非国有部门是中国的增长部门，而国有部门是中国的亏损部门。虽然财政赤字在扩大，但只要非国有部门的比例不断扩大，即增长部门在与亏损部门的赛跑中跑得更快，增长总量超过亏损还有盈余的话，那么财政最终将是可持续的。这可以看作说是余永定教授关于财政可持续性的另解。

6.虽然总体危机爆发可能性不大，但不能否定中国会发生局部性、结构性的财政危机。

总体上爆发财政危机的可能性并不大，但局部的、地区性的财政危机其实已经发生。因此，我们必须注意财政危机的结构性问题。事实上，由于税制改革不到位，中国很多地方尤其是乡这一层次的财政的确面临着严重的财政危机。

按理说，事权财权相结合，以事权为基础划分各级财政收支范围以及管理权限，这是建立完善、规范、责权明晰的分级财政体制的核心。但实际情况却是，我国财政体制多年来一直存在着事权与财权不清的缺陷。分税制改革的一大峁(文章仅代表作者个人立场和观点)