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曹長青:從日本新首相看內閣制、總統制(圖)

2020-09-16 09:05 作者:曹長青 桌面版 简体 1
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安倍晉三因病請辭,自民黨舉行新任黨魁選舉,原安倍首相的秘書長(內閣官房長官)菅義偉在自民黨總裁黨內初選中獲勝。(圖片來源:Eugene Hoshiko - Pool/Getty Images)

【看中國2020年9月16日訊】日本產生了新首相,原安倍首相的秘書長(內閣官房長官)菅義偉在自民黨總裁黨內初選中獲勝。因日本是內閣制,議會多數黨的領袖自然出任首相。這次日本新首相的產生,再次令人痛感內閣制的弊端。

如果不是政治算計,僅從選擇最佳國家體制的角度,內閣制和總統制,到底哪種比較有利?我個人認為,美國模式的總統制是一個更有優越性的選擇,它和日本的內閣制相比,至少有幾個明顯優勢:

總統制:全民投票而不是黨內交易

一是總統「直接」產生。實行內閣制的國家,等於是選「政黨」,哪個黨拿到國會多數席位,就由這個黨內部選舉或協商產生總理或首相。在內閣制下,選民不是完全清楚和確定到底誰會是國家首腦,而最後組閣的政黨決定出「元首」,選民無論是否喜歡,都沒有選擇餘地。國家第一領導人對整個國家政策的決定、走向起相當重要的作用;一個政策不錯的政黨的糟糕黨魁,照樣可以毀掉很多國家大事,如德國的默克爾。

而美國總統,則是全民一人一票「直接」選擇產生。選民事先就非常清楚哪些人在競選總統,通過直接投票,自己決定出國家元首。

二是總統需「兩次」投票產生。因為要先在本黨內選一次總統。而黨內的初選方式,和最後的總統大選一樣,參選人都要一個州一個州的競選,在這些州由註冊為本黨的選民投票。在美國五十個州中,哪個候選人贏得最多州,或拿到自己黨內選民最多的選票,最後才會被提名為本黨的「總統候選人」;然後再以同樣方式和對方政黨產生的總統候選人「對決」。

美國這種總統要經過「兩次」選舉的方式和制度,最大的好處,就是選民可以更充分地瞭解參選人的情況,而參選人也有更多機會,闡述自己的政見,因為黨內初選就有多次公開電視辯論等,使選民有更多的視角,直接瞭解這些總統參選人的各個方面,更能把握誰更適合當總統。同時,這種黨內初選,也把不適合的參選人提前淘汰出局,最後形成兩大黨的兩個總統候選人對決,二選一;清楚、簡單、明瞭,選民也比較容易做出選擇。

第三點,總統制比內閣制更穩定。美國的憲政民主公認比較成熟,四年一選總統,同時改選參眾兩院議員。由於是採取贏者通吃的規則,所以國會基本是兩大黨主導,沒有小黨的空間。即使美國總統觸犯法律被國會彈劾,也是副總統繼任,行政部門照舊運作,不存在內閣制那種提前解散國會、或總理被不信任票趕下臺的政治危機。美國政局穩定,並是全球唯一超強,跟這種體制有相當的關係。

內閣制:小黨林立,聯合政府易內訌垮臺

而內閣制則不同,這種體制雖被認為更能照顧各種團體的利益,因為小黨也能進入國會,但其弊端也很明顯:由於不是直選總統,而是選政黨(由多數黨的黨魁出任有實權的總理或首相),結果導致小黨林立。同時由於選票被眾多小黨瓜分,大黨很難拿到國會多數,只能聯合小黨組閣;而聯合政府往往因政治分肥不均或內鬥,某小黨撤回支持而導致組閣垮臺,被迫提前全國大選。

這種制度不僅更刺激政黨內部、政黨之間的政治交易、勾心鬥角,也使選民對國會內訌不滿,對選舉頻繁厭倦,導致投票熱情下降,政治參與感冷漠。

上述情況在很多內閣制國家出現。最典型的是義大利,自1946年公民投票廢除君主制、建立內閣制的共和體制、開始選舉,到2015年總共69年,義大利卻已經產生了64屆政府!差不多每年一屆。在這64屆政府中,只有一個總理(貝盧斯科尼)勉強做滿了任期,其它全部都被倒閣或被迫提前選舉。「內閣制」導致國會常內訌,聯合政府難以為繼,只得重選。義大利的頻繁選舉、權爭激烈,內閣像跑馬燈,連歐洲媒體本身都稱其為「鬧劇」。

印度因國會跑一票而提前大選

世界最大的民主國家印度(人口僅次於中國)也是這樣,因為實行內閣制,很多時候執政黨無法拿到國會多數席位、而被迫組聯合政府,結果因小黨鬧分裂,而不得不提前大選。例如1998年那次全國大選,右翼人民黨(BJP)雖得票第一,但席位在國會沒過半,只得與19個小黨組成聯合政府,結果一個5席的小黨「反叛」,人民黨內閣就在反對黨的「不信任」投票中因跑了一票而垮臺,而被迫舉行全國大選。印度有合格選民近9億,政黨700多個,在國會贏得席位的黨就有36個,整個投票計票過程用了20多天,可謂花費巨大,勞命傷財(2014年印度大選花費50億美元)。

印度直到莫迪政府出現,保守派的人民黨才第一次在國會贏過半數,可一黨單獨組閣,不必聯合其它眾多小黨,政局比較穩定。但這很大程度上是因為出現了莫迪這樣一個充滿個人魅力、有改革決心和作為的政治家。莫迪之後,人民黨能不能繼續如此,是個很大問號(現是莫迪第二個任期)。

日本首相是「Mr.One-Year」

這種因為內閣制而頻繁換國家領導人的現像在日本更是明顯。日本首相之多,是世界之最:從1885年伊籐博文內閣開始,到剛結束的安倍內閣,前後135年,產生了97屆內閣、62位首相,平均兩年一個(跨度是百年呵)!

過去31年(從中國天安門事件的1989年算起),日本就有17個首相(平均任期23個月)。

二戰後,在安倍(擔任首相7年8個月)之前,日本執政時間最長的首相是佐籐榮作(三屆7年半),吉田茂(四屆6年),然後是小泉純一郎(三屆5年半)。2006年小泉之後7年內,日本就有7名首相(安倍晉三、福田康夫、麻生太郎、鳩山由紀夫、菅直人、野田佳彥,再到安倍回鍋),平均任期不足12個月。所以有人說,日本首相換的太快,記不住他們名字,只能叫Mr.One-Year(一年先生)。

美國過去32年只有5位總統(布希父子、克林頓、歐巴馬、川普(特朗普))。二戰後過去75年,美國才產生13個總統,是日本首相數量的三分之一。在世的美國前總統有四位,而在世日本首相有12位,也是美國的三倍。

日本四年之內就有五個首相,而美國四年才選一個總統。美國總統在任期中,只要不被國會彈劾或暗殺等意外發生,一般都會做滿,絕不會出現日本這種國家元首走馬燈的政治景觀。

另外,在美國,100名聯邦參議員和435名眾議員,以及所有地方議員,都是通過一人一票的選舉產生,美國的建國之父們沒有設立由黨內決定人選的「分肥議員」,也沒有指定利益團體或族群代表的制度。即使對土著的印第安人,也沒有設國會保障名額,所有人都得經過選票,真正體現主權在民。

臺灣的不分區立委是「黨主席衛隊」

而實行內閣制的國家,就有議員保證名額,像在臺灣(總統內閣混合制),就設有所謂「不分區立委」,即不通過選舉,不花一分錢競選經費,由黨主席指定(任命)就可直接當上立委。這種立委被嘲諷為是「黨主席衛隊」,因為他(她)們的權力來源是黨主席,當然就效忠「主席」,看權力者的眼色行事,根本不在乎什麼理念不理念、選民怎麼想。

總統制再以美國為例,2000年那次美國總統大選,有一億多人投票,即使在關鍵的佛州,共和黨候選人小布希只領先500多票,如此票數接近,美國也沒有組聯合政府;畢竟是總統制,不再採用印度、義大利、以及英國、德國等那樣的聯合內閣,所以也沒必要再重新進行全國大選。

在2016年美國大選,川普是政治素人(從沒在政治圈中蹚過渾水,更不是老政客),竟能當上總統!而在日本那種內閣制下(黨內選舉,政治分肥、算計交易)中,川普絕沒有可能進入白宮、當上國家元首。只有實行總統制,由選民一人一票直選,讓全國選民來評判、篩選,真正有魄力、有能力、有氣質、接地氣、敢做敢為、想銳意改革的勇士,才有出頭的可能。

日本首相安倍因病辭職,現在接任的是菅義偉(菅發音「堅」)。他最早出道是給一個議員做了11年秘書。後來當選議員進入政府內閣,做內閣官房長官(相當美國的白宮幕僚長、臺灣的總統府秘書長、中國的中央辦公廳主任),而且是日本任職期間最長的內閣官房長官,是最老練的秘書長、總幕僚。這種老官僚的經歷和個人氣質,可在黨內運籌帷幄(當然他當選主要得益於老長官安倍的全力支持和運作);但如果是日本民眾一人一票直選,很可能就選不上。這次黨內選舉得票少於他的前國防部長石破茂,就在黨內基層和普通民眾中聲望較高,但在黨內,卻敗於安倍力挺的「辦公廳主任」。

但菅義偉的首相(自民黨總裁)任期只到明年9月,完成安倍的任期而已。到時候日本還會再選首相。如果在這一年中71歲的菅義偉仍是官僚作業、老氣橫秋、沒有政績和斬獲,他的首相位置可能就不保,日本首相又會是走馬燈,這是內閣制的悲哀。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)


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