何清漣：巴拿馬文件披露是對避稅天堂的攻堅戰(圖)
巴拿馬文件（圖片來源:美國之音）
【看中國2016年04月10日訊】《巴拿馬文件》在世界範圍內掀起軒然大波，該文件披露的信息，輿論反應在西方與東方世界截然不同，民主國家針對的是逃稅行為，中國人則關注高層家族的腐敗。我在接受採訪時，記者幾乎都會問一個問題，為何巴拿馬文件中很少有美國人？是不是美國故意透露出來的？因為瞭解美國反洗錢的歷史，我的回答是：在全球反洗錢活動中，美國一直是領跑者，建立了相對完善的法律。因此，巴拿馬文件披露的真正意義，並不在於幫助中國反腐，而在於美國艱難推進的全球反洗錢活動，可以藉此往前推進一步。
美國反洗錢，幾十年磨一劍
美國最初的反洗錢是針對毒品交易的，後來隨著本國司法實踐及國際社會的政治需要而不斷調整目標，在立法、司法與執法三方面都有一個長達幾十年演變過程。探究美國反洗錢立法的核心，可以簡單地概括為「一解兩報」。所謂「一解」就是瞭解你的客戶，所謂「兩報」就是要向執法機構提交《貨幣交易報告》(Currency Transaction Repot)和《可疑活動報告》（Suspicious Activity Report）。
美國針對毒品交易的反洗錢行動最先從銀行開始，通過立法迫使銀行充當反洗錢偵探。說來有趣，奠定反洗錢的1970年《銀行保密法案》（Bank Secrecy Act, BSA）竟然完全名不符實，明明是要求銀行向特定的美國執法機構「泄露」客戶信息的法律，卻冠以「保密法」的名稱。這部法案的立法目的，是針對犯罪嫌疑人濫用金融機構的薄弱環節清洗非法收益的情況，為了讓執法部門獲取金融交易的證據和資料，要求銀行對於超過1萬美元的現金交易，必須向有關部門提交涉及存款、取款、現金兌換或者其他支付或轉移的報告。除此之外，還要求在提交的現金交易報告中，必須提供客戶身份及其資金來源。如果金融機構不提交報告，或者提交虛假報告，則構成犯罪。這部法案的主要目的是改革銀行的保密制度，將銀行對客戶信息的絕對保密改為有限保密，而不是強化銀行的保密。
《銀行保密法案》堪稱是美國甚至全球第一部反洗錢法案，但它還不是真正的反洗錢法案。1986年《洗錢控製法案》（Money Laundering Control Act）則是名副其實的反洗錢法律。該法案出臺的背景是，根據該法案，洗錢可細化為四個罪名：1、金融交易洗錢罪；2、輸送貨幣工具洗錢罪；3、利用臥底方式查獲的洗錢罪；（4）貨幣交易洗錢罪，又稱為跨境洗錢罪。
《洗錢控製法案》與《銀行保密法案》一起構成了美國反洗錢法律體系的核心。此後，反洗錢法律不斷豐富，1988年國會通過了《洗錢檢控改善法案》（MLPIA），擴大了《銀行保密法案》中關於「金融機構」的定義，將汽車、飛機、輪船的經銷商以及從事房地產、郵政服務的人員也列入金融機構的範疇。因《銀行保密法案》的實施，讓銀行需要提交的貨幣報告數量驚人，查獲的洗錢犯罪與文件數量極不相稱，美國於1994年制訂《洗錢抑製法案》（Money Laundering Suppression Act），加入了為銀行減負的內容，要求財政部豁免金融機構間的交易以降低貨幣交易報告的負擔。
美國反洗錢：從反毒品向反恐的戰略性轉變
1999年，美國發布第一部《國家反洗錢戰略》（The National Money Laundering Strategy），將反洗錢提升到國家戰略這一層次，此後，美國政府每年都會發布一部當年的《國家反洗錢戰略》，這些戰略並非當案，但對美國反洗錢的立法、執法活動有重要的指導作用。2001年「9.11」恐襲事件發生後，為了加強反恐，美國參眾兩院於10月24日一致通過了《為攔截和阻止恐怖主義而提供適當手段以團結和鞏固美利堅的法案》，將該法案名稱的每個單詞的第一個英文字母放在一起，就是「USA PATRIOT ACT」，故被稱為《愛國者法案》。
《愛國者法案共有10篇156節，包括三部分內容，其中第三篇為「鏟除國際洗錢和2001年反恐怖融資法案」，專門針對恐怖融資，其目的是預防、查明和起訴國際洗錢和恐怖融資行為，對於全球的恐怖融資以及為恐怖襲擊提供資金來說，至為關鍵。概言之，《愛國者法案》修正了《銀行保密法案》和《洗錢控製法案》的有關規定，對金融機構增加了許多新的義務，其中包括為了貫徹反洗錢方案而實質性地修正現存的執行政策和程序、更嚴格的客戶識別標準、加強謹慎義務的履行，特別是禁止美國銀行與外國空殼銀行保持商務聯繫，以防止洗錢的合作。
美國撬開了瑞士銀行的保險箱
但是，僅僅只要求美國的銀行不參與洗錢活動，並不能打擊全球的洗錢犯罪活動。在制訂國內反洗錢法體系的同時，美國也對瑞士銀行業系統施加壓力，迫使瑞士銀行不斷在所謂保密問題上後退：1987年，瑞士建立一個「政治公眾人物資料庫」，世界各國銀行可向其訂閱，或者交換。1998年，瑞士《反洗錢法》生效，要求銀行和中介機構有義務向政府報告可疑情況，知情不報將被認為是犯罪。
2001年「911」恐襲發生後，瑞士銀行被迫交出一批涉恐組織和人員的賬戶。2003年6月，瑞士政府被迫接受OECD下屬的FATF（反洗錢金融行動特別工作組）制定的有關反洗錢規定，但得到一年寬限期，於2004年7月1日開始生效。該規則要求，凡通過瑞士銀行匿名賬戶向國外匯款超過一定額度的客戶，銀行都必須公開其真實身份。這是瑞士首次打破匿名賬戶保密規則，也標誌著瑞士銀行業保密傳統的堅冰進入迅速融解階段。
2008年國際金融危機爆發，一些財政拮据的西方大國紛紛向瑞士施加強大壓力，美國指控UBS幫助美國客戶逃稅，向其索要本國匿名存款人資料，並要求代為扣繳過去多年以及未來的應納稅款。經過艱苦談判後，雙方達成協議，UBS支付7.8億美元了結訴訟，並將向美國提供逾4000個涉嫌逃稅的賬戶信息；2011年，瑞士與英國達成協議，由瑞士代扣英國客戶的存款稅。緊接著，俄羅斯也與瑞士達成了公開俄羅斯人賬戶信息的相關協議。
最後一塊堅冰也於2010年融化，這一年，瑞士制定了《獨裁者資產法》，這部法律於2011年2月1日開始生效。突尼西亞、埃及與利比亞的革命正好發生於這部法律生效之際，因此，瑞士銀行先後宣布凍結了本阿里、穆巴拉克、卡扎菲等獨裁者及其家屬的財產。
還有數家避稅天堂有待攻克
美國聯合OCED、G20等對「避稅天堂」施壓多年，自2000年6月OECD首次對「避稅天堂」發難，至2014年最大的「避稅天堂」瑞士同意簽署「信息透明協議」，全球公認的43個避稅天堂，只剩下巴拿馬、諾魯、巴林、萬那杜4個仍然拒絕「透明」。
美國一直在主導國際避稅天堂的攻克戰。除了不斷收拾自家庭院，比如出臺肥咖法案，2016年1月美國財政部決定開始確認追蹤美國高端房產的秘密買家之外，仍然持續向巴拿馬等國施壓。
在剩下的幾個避稅天堂中，巴拿馬業務最多，抵抗也最頑強。2月26日G20上海財長會議和3月OECD專家委員會評估，都對巴拿馬在協查偷稅問題上的表現深表不滿，OECD評估表明，過去3年間該組織成員國向巴拿馬發出過逾百件偷稅嫌疑協查請求，結果僅瑞典等少數國家聲稱「得到滿意答覆」，美國、法國、西班牙等許多國家認為「有答覆但不盡滿意」。這次莫薩克·馮塞克文件大批量外泄，對巴拿馬形成重重一擊，在國際輿論的高壓下，巴拿馬總統瓦雷拉於4月6日被迫發表簡短電視聲明，宣稱巴拿馬政府將設立一個由國內外專家組成的獨立委員會，對本國金融運作方式進行審查，以提高金融及法律系統的透明度。
(文章僅代表作者個人立場和觀點)