美國援助朝鮮20年為何換不來半島和平(組圖)
近期，朝鮮先是宣布不再承認朝鮮停戰協定並終止板門店美朝軍事聯絡電話，昨日又警告身在韓國的外國人撤離，稱可能將爆發衝突，朝鮮半島局勢步步升級，大有一觸即發之勢。
近年來朝鮮半島的局勢似乎越來越緊張，這也標誌著從克林頓時代起美國想用糧食和能源援助換取朝鮮放棄核武研製、維持半島和平的政策基本失效。那麼，美國「拿錢買和平」為何越來越沒用呢？
一、克林頓執政時為何要援助朝鮮
美國用糧食和能源援助換取朝鮮在核武器研製和半島穩定的政策肇始於克林頓執政時期，眾所周知，從朝戰開始，美朝兩國一直處於對立狀態，那麼克林頓為何會心血來潮援助朝鮮呢？
1、90年代至今朝鮮的糧食和能源嚴重缺乏，美國用援助做籌碼對朝鮮有不小的吸引力
對朝援助之所以會在90年代初期進入美國決策者的視野中，首先是因為從那時起朝鮮經濟陷入困境，糧食和能源嚴重缺乏，這就使得朝鮮對獲取外界援助非常迫切。
朝鮮出現糧食危機是從80年代末開始的。1987年，朝鮮官方減少了一直比較穩定的公共分配體系分配額的20%，朝鮮領導人公開表示國內糧食不足，隨後朝鮮開始大量從國外進口糧食，據統計，1987年朝鮮從外界淨進口糧食43.8萬噸，是1986年進口量的將近3倍，90年代初的進口量更是超過了100萬噸，這說明朝鮮當時已經出現了糧食短缺。進入90年代以後，由於蘇東劇變使朝鮮喪失了東歐和蘇聯的援助和市場，朝鮮陷入持續的經濟衰退。同時，當時朝鮮的農業生產也出現了嚴重的滑坡，糧食大幅減產。1994年朝鮮因糧食短缺延緩了4個省份的糧食供應，還強制每個農民交納5公斤的公糧。從這年開始，朝鮮公民開始出逃到臨國（特別是中國）境內去尋找糧食。自1995年以來連續的自然災害（乾旱、洪澇、海潮、冰雹、颱風）更是加劇了朝鮮糧食短缺的形勢並導致了糧食危機。據李春虎測算，當時朝鮮人口大約2350萬人，若每人月平均糧食需求量為15公斤，那麼一年就需要180公斤，全國口糧總計需要430萬噸，再加上種子、飼料、工業原料等至少需要600萬噸。但90年代以來，朝鮮的糧食年產量一直徘徊在300-400萬噸，其口糧的絕對不足量達30-40%。（李春虎：《朝鮮的經濟現狀及其改革趨向》，《國際觀察》，2003年第3期）至2000年，世界糧食計畫署和聯合國糧農組織宣布朝鮮已經連續七年糧食短缺，每年大約急需100-200萬噸糧食。2002年11月25日，朝鮮官方表示本年度缺糧100萬噸。2003年的統計數字顯示，當年的糧食產量為430萬噸，只能滿足國內需求量的78%，營養不足人口比例1995-1997年為35%，2000-2002年為36%。2006年，朝鮮需要530萬噸糧食，而2005年朝鮮的糧食產量只有450萬噸。從2005年11月到2006年10月，世界糧食計畫署呼籲國際社會對朝鮮援助糧食90萬噸。2007年朝鮮糧食產量為300萬噸，遠低於2006年的400萬噸和過去5年的平均值370萬噸。2007年8月，朝鮮爆發了10年來最為嚴重的洪災，進一步導致糧食減產20至30萬噸。聯合國糧農組織表示朝鮮從2007年11月至2008年10月將缺糧166萬噸左右。2011年3月，世界糧食計畫署的報告顯示，2010年11月到2011年10月朝鮮的糧食進口需求為108.6萬噸，預計進口量為20萬噸，缺口高達88.6萬噸。2012年5月，據聯合國糧農組織（FAO）調查，朝鮮最大「糧倉」黃海道、平安道、平壤地區因乾旱天氣受到了最大衝擊，上述地區的約九成旱田遭受著旱災。聯合國稱，這次的長時間乾旱將使得朝鮮2400萬民眾中的三分之二不得不面臨食品短缺。儘管由於朝鮮的信息封閉糧食具體缺乏到何種程度以及受災人數的準確數據都無法得知，但可以肯定，近20年來朝鮮幾乎每年都在面臨糧食危機。
2011年9月，朝鮮某集體農莊的管理者向記者展示洪水和颱風災害對農產品的損害。
其次是能源短缺問題。朝鮮雖然有豐富的煤炭資源，但是沒有石油和天然氣，因此朝鮮所需的石油全部依靠進口。隨著蘇聯的解體，朝鮮的能源體系遭到了兩方面的嚴重打擊：（1）從國外進口的原油量大幅度減少，冷戰時期朝鮮一直是以優惠的價格從蘇聯進口石油，蘇聯解體後俄羅斯不再以「援助」的方式而是以市場價格向朝鮮出口石油，而朝鮮的外匯缺乏和國際貸款的還貸信用低使其很難再從俄羅斯大量進口石油，因此來自俄羅斯的石油進口量在幾年內降低了90%，從44萬噸下降到4萬噸，從中東的進口量也與此類似。因此90年代朝鮮主要從中國進口石油，但在1996年，朝鮮從中國的進口量也只有1990年的40%，這就使得朝鮮的石油出現了嚴重的供應不足。（2）蘇聯解體還使得朝鮮的能源基礎設施面臨全面崩潰的危險。朝鮮絕大部分的能源設施包括挖煤廠、熱能生產廠、水力發電站等主要是在50-80年代由蘇聯援建的。蘇聯解體後，負責對能源設備（如發電機、渦淪、變壓器和傳送帶等）和能源消費設備（如鍋爐、發動機、抽水機和化學反應爐）進行維護的蘇東國家部門和專家不再受到資助，而當時朝鮮的許多能源設備已經到了或者超過了換代的期限，甚至有些設備是在日本殖民地時期建立的。由於缺乏更換的新零部件和未能建立新的設備正常取代，90年代朝鮮的能源基礎設施面臨全面崩潰的危險。
燃料和電力的短缺使得朝鮮的生產和生活受到了嚴重衝擊：交通方面，1996年的公路和鐵路運輸量因燃油短缺而只有1990年的40%。並且這種短缺造成了惡性循環，比如因缺乏足夠的煤來運轉鋼鐵廠，火車運輸所需要的鋼軌開始缺乏，導致火車很少甚至停運，由於交通不便，向工廠運輸煤炭變得更加困難。製造業方面，以能源作為動力的工業產量急劇下降，1996年的鋼鐵產量只有1990年的36%，水泥則只有1990年的32%，這些部門的產量降低又影響了汽車、建築和農業的發展。公共健康方面，許多醫院和診所缺電、冬天無法取暖，照明和醫療設備不足，甚至不能為病人提供熱水。同時居民的日常照明、取暖和烹調也都受到影響。
2006年拍攝的一張衛星照片顯示，朝鮮國境基本漆黑一片。
2、朝鮮在核武研製方面有所進展，美國為維護核不擴散迫切需要解決朝核問題
美國之所以會90年代考慮以援助朝鮮換取其在核武研製問題上做出妥協的第二個背景是當時朝鮮在核武研製方面有所進展，因此加深了朝鮮半島的核危機，迫使美國必須採取措施限制朝鮮發展核武。
由於朝戰期間曾受到美國的核恐嚇，戰爭結束後美國又在韓國部署了大量戰術核武器（直到1991年秋美國前總統布希才在未正式通告的情況下命令拆除所有剩餘的核武器，該工作持續到1991年末結束。）為了爭取生存空間，戰後朝鮮一直默默地積極研製核武器，但一直到80年代都沒有太大進展。直至1986年朝鮮在寧邊運行了一座可以生產鈈的天然鈾石墨反應爐，朝核問題才真正引起了國際社會的關注。蘇聯解體後，俄羅斯和獨聯體其他國家許多從事核研究的科研人員失業。朝鮮充分利用這一機會，將數十名獨聯體核科學家聘請到本國工作。據巴基斯坦的「核彈之父」阿卜杜勒親口承認，他曾於1990年之後賣給朝鮮P-1、P-2兩種型號20多個鈾濃縮用的離心分離機，他還訪問過朝鮮，參觀過朝鮮的核設施。這對朝鮮的核研究起了很大的推動作用。20世紀90年代，美國中央情報局（CIA）做出結論，朝鮮已利用1992年以前生產的鈈製造出1或2件核武器，成為事實上的核武器國家。雖然國際社會包括美國至今也未能證明它擁有可投入現役的核彈頭，但朝鮮核武研究的進展的確加深了美國的憂慮。
在這一背景下，美國開始尋求限制朝鮮的核武發展，1993年3月，新上任的克林頓決定對朝鮮施加壓力，要求朝鮮開放國際原子能總署所指定的設施進行檢查，朝鮮不僅不同意，反而宣稱要退出其1985年12月底簽署的《核不擴散條約》。至此，第一次朝核危機爆發。在美國看來，朝鮮發展核武會對地區和國際安全造成深遠的影響，不管採用什麼手段，都必須要達到讓朝鮮放棄核武器的目的。
3、克林頓覺得武裝干涉太不划算，決定「拿錢買和平」
克林頓政府首先考慮到的是武力解決朝核問題，因此其最初在朝鮮核問題上表現出咄咄逼人的態勢。1993年2月25日，美國決定恢復1991年底停止的美韓「協作精神」聯合軍事演習，宣布停止駐韓美軍撤離的第二階段計畫，向韓國部署兩個「愛國者」導彈中隊和B52轟炸機，並將一支包括兩艘航空母艦在內共30多艘軍艦組成的美軍艦隊部署在朝鮮附近海域，甚至在軍中發放了對朝「作戰手冊」等。1993年3月1日，美國將朝鮮視為能帶來核擴散危險的「潛在的敵對性的國家」之一，提出對於這種國家除了正規軍作戰之外，還要採取暗殺領導人、建立親美政權等「特殊作戰手段」。1993年12月美國國防部制定了「朝鮮半島戰爭方案」，決定投入54萬人和相應的現代化武器——與1991年海灣戰爭投入的兵力相當，來實施戰爭計畫。1994年初，美韓聯合部隊司令部又提出了「5027作戰計畫」，決定一旦朝鮮半島發生大規模的武裝衝突，美國將立即向朝鮮半島增兵以支援韓國，武力統一朝鮮……針對美國的軍事威懾，朝鮮則宣布全國處於「准戰時狀態」，又在3月份宣布將於三個月後退出《核不擴散條約》……朝鮮與美韓的對抗步步升級，戰爭似乎一觸即發。
但三個方面的因素使得美國最終沒有選擇武力：（1）韓國的阻止。據事後解密的資料表明，美國當時準備對朝核設施進行「外科手術式空中打擊」，克林頓親自給當時的韓國總統金泳三打電話，要求給予配合。但金泳三堅持「不想成為民族的罪人」，避免了戰爭的爆發。（2）美方評估認為爆發戰爭對美韓將會有災難性後果。當時的國防部長佩裡在向克林頓總統提供的一份報告中稱，在最初90天裡，美軍將死傷5.2萬人，韓國士兵死亡可能超過49萬，美財政支出超過610億美元。而且即便對朝鮮實施包括使用核武器在內的軍事打擊，也沒有成功的把握。（3）美國害怕中俄參與。美國人認為，雖然當時中俄都處在轉型期，特別是俄羅斯實力大不如前，但如果第二次朝鮮戰爭爆發，兩國可能依然不會允許在其鄰國發生戰爭。正是處於這三個方面的原因，美國決策者認為用戰爭手段迫使朝鮮放棄核武並不可取，因此，美國開始尋求迫使朝鮮棄核的「軟」途徑。
針對當時朝鮮的情況，克林頓想到了「經濟援助換和平」的辦法，他在一次公開演講中說：「我們每年應該對外援助600億美元，對於20000億美元的政府預算來說，這真的算不了什麼。而且這比發動一場戰爭要便宜得多。我們單在伊拉克戰場（海灣戰爭）上就己經花費了3000億美元。所以，花錢來構建一個擁有更多的合作者、更少的恐怖份子、更大的經濟增長可能性以及更加繁榮的世界並不昂貴。」正是在這樣的思路下，美國開始考慮對朝經濟援助以換取朝鮮在核問題上的妥協。
二、1994年以來美國給了朝鮮多少援助？
美國排除了武力而選擇了談判解決朝核危機後，通過一系列的外交談判，以及美國前總統卡特的斡旋，美朝雙方最終在1994年10月21日達成了《美朝核框架協議》，美國承諾對朝鮮進行援助，朝鮮則答應凍結並最終拆除其石墨反應爐以及其他相關的核設施，並保證不退出《核不擴散條約》。之後，對朝經濟援助作為框架協議的主要內容開始正式執行。那麼，從1994年開始美國給了朝鮮多少援助呢？
1、美國給了朝鮮多少食品援助？
1994年當美朝還在進行核框架談判時，朝鮮正式請求美國的食品援助，但被美國拒絕。《核框架協議》簽署後，美國開始考慮對朝鮮進行糧食援助。1995年夏天，洪水毀掉了朝鮮300萬噸緊急糧食庫存，朝鮮官方向國際社會正式發出援助請求。1995年10月8日，世界糧食計畫署呼籲美國贊助880萬美元的食品援助朝鮮。隨後，美國決定通過聯合國兒童基金會向朝鮮捐贈2.5萬美元，通過聯合國人道主義事務部贊助朝鮮20萬美元。雖然數額很小，但這是美國對朝鮮進行食品援助的開端。1996年2月，美國又通過世界糧食計畫署向朝鮮提供了價值200萬美元的食品。1996年6月6日，聯合國國際發展部的一位工作人員向美國國防部反映朝鮮的食品短缺情況很嚴重，建議美國通過世界糧食計畫署給朝鮮有限的人道主義食品援助。幾週後，克林頓政府公開表示援助朝鮮620萬美元。此後，美國正式開始對朝鮮進行了大量的食品援助，具體援助數額如下表所示：
資料來源：李志芳《探析二戰後美國糧食外交的演變》
由上表可知，在1995年到2005年期間，美國共通過世界糧食計畫署向朝鮮援助了200多萬噸、價值7.01億美元的食品。另由美國議會調查局2011年6月26日發布的《對朝援助報告》顯示，從1995年至2010年，美國向朝鮮提供的糧食援助規模達到7.0815億美元（225.8164萬噸）。美國對朝鮮食品援助的種類主要是大米、玉米、小麥和肉類。這些食品的90%以上是通過世界糧食計畫署負責在朝鮮進行分配的。直到朝鮮2009年驅逐糧食評測監督人員後，美國才全面中斷了對朝糧食援助。…[詳細]
2、美國給朝鮮的能源援助有多少？
在1994年簽署的《美朝核框架協議》中規定：「建立由美國領導的國際組織，在2003年以前為朝鮮建設總功率為2000兆瓦的輕水反應爐，以取代朝鮮的石墨核反應爐，為朝鮮提供能源。在輕水反應爐建設期間，為了緩解朝方的能源危機，美國同意每年向朝鮮提供50萬噸燃料用重油。」由此可見，能源援助是美國為朝鮮凍結核武器計畫所做出的補償。1995年3月9日朝鮮半島能源開發組織成立，其主要任務是為落實核框架協議提供技術和資金支持，包括幫助朝鮮建設兩座輕水反應爐、為解決朝鮮的電力不足每年向朝鮮提供重油等，美國對朝鮮的能源援助就此開始。
在援建輕水反應爐方面。1997年7月，韓國輕水反應爐企劃團首批工作人員77名飛抵平壤，工程設備和器材等物資約九千噸也運至朝鮮。1997年8月19日，輕水反應爐在朝鮮新浦市破土動工，當時朝鮮方面對項目推遲了兩年多才動工已經有所不滿。1998年11月9日，據朝鮮半島能源開發組織估算，該項目預算為46億美元，韓國同意支付70%，日本同意支付10億美元，歐盟同意出資7500萬歐元。但從1997年底開始，由於美國懷疑朝鮮在秘密從事核武計畫，以及資金、技術等方面存在的問題，援朝輕水反應爐工程進展緩慢，按原定計畫，第一座核電站應於2003年以前竣工，但截止2002年3月底，輕水反應爐的設備採購僅完成了43%，兩座輕水反應爐的基礎工程分別完成了50%和56%。2002年12月，美國認為朝違反1994年的協議，停止向朝提供重油，朝則宣布解除核凍結。2003年1月，朝鮮退出《核不擴散條約》，同年11月，朝鮮半島能源開發組織在紐約宣布工程暫停一年。2004年11月，工程計畫再凍結一年。2005年11月，朝鮮半島能源開發組織正式宣布停建朝鮮輕水反應爐，韓美人員全部撤離建設工地。援朝輕水反應爐工程於1997年8月正式動工，計畫投資46億美元，實際投資15.6億美元，其中韓方負擔了11.3億美元。工程原計畫2003年完工，但最後完工部分僅為34.54%。2006年10月9日，朝鮮宣布進行了核試爆。朝鮮半島能源開發組織認為，截至2004年底他們已為該工程投入了近19億美元，既然朝鮮搞了核試驗，就該償還這筆錢。而2001年5月和2005年11月朝鮮外務省發言人也要求美國就輕水反應爐的停工補償朝鮮的損失。
重油援助方面。根據《美朝核框架協議》，在朝鮮半島能源開發組織成立之前美國已向朝鮮提供了15萬噸重油。在朝鮮半島能源開發組織成立之後，美國每年向朝鮮提供50萬噸重油。在重油項目上，美國承擔主要的對朝重油運輸，並負責向其他國家募集資金。至2003年底，在落實《美朝核框架協議》進程中，美國政府共通過朝鮮半島能源開發組織向朝鮮提供了價值4億多美元的能源援助，這些經費被主要用來建造2座輕水反應爐、提供50萬噸重油和支付朝鮮半島能源開發組織的行政費用。在1995-2004年朝鮮半島能源開發組織對朝鮮的能源援助中，韓國共出資13.644億美元；日本耗資4.809億美元；美國花費了4.051億美元，歐盟贊助了1.214億美元。其中美國提供了3/4的重油援助。2007年2月13日，第六輪六方會談達成了協議，朝鮮承諾對其所有核計畫全面申報，包括石墨反應爐及後處理廠在內的一切現有核設施去功能化，以此為條件，美國向朝方提供相當於100萬噸重油的經濟、能源及人道主義援助（其中包括已向朝鮮提供的10萬噸重油）。2007年9月28日，美國總統布希批准向朝鮮提供2500萬美元的能源援助，用於購買5萬噸重油並將其運送到朝鮮。此外，美國還計畫向朝鮮的醫院提供發電機等援助，據報導，這一項目由美國國際開發署統領4家美國民間機構實施，僅醫用發電機的援助項目金額就達數百萬美元。2007年10月，美國政府還決定對朝鮮提供大規模糧食援助，並計畫為此派出工作組負責援朝糧食的分配和監督。
儘管朝美關係齟齬不斷，但美國對朝援助卻從未完全中斷。根據美國議會2011年6月發布的《對朝援助報告》顯示，從1995年至2010年，美國向朝鮮提供的糧食、能源、藥品等援助規模共達到13.1285億美元，其中美國向朝鮮提供了相當於1.46億美元規模的重油，為建立朝鮮半島能源開發機構提供的資金達到4.037億美元，藥品等各種日用品的援助規模達到1000萬美元。
2000年10月23日，平壤，朝鮮兒童在美國援助的麵粉和食用油前玩耍。
三、2001年以後美國對朝「援助換和平」為何收效甚微
不可否認，美國對朝鮮經濟援助政策在90年代還是取得了很大成效的，即通過購買和平的模式得到了朝鮮一定時間內放棄發展核武器的承諾，暫時穩定了朝鮮半島的局勢，並且促使韓朝兩國在2000年前後改善了雙邊關係。但時至今日我們可以看到，美國援助並沒有使朝鮮放棄擁有核武的意向，也基本沒有延緩朝鮮發展核武的進程。相反，在2002年之後朝核問題愈演愈烈，直至現在頗有不可收拾的勢頭。那麼美國「援助換和平」為何沒達到目的呢？
1、援助過程中齟齬不斷，導致美朝雙方都不滿意
首先，美國內部對援助朝鮮非常不滿，這種不滿甚至直接影響了對朝援助的效果。這在過去的20年中主要表現在兩個方面：（1）在90年代克林頓執政時期，國會中的共和黨領導認為這是朝鮮對美國的敲詐，他們覺得美國援助朝鮮的糧食很可能會被朝鮮用於軍用，幫助其維持政權，並且這樣會鼓勵朝鮮以軍事手段進一步敲詐國際社會，因此他們認為對朝鮮最好是不要進行任何形式的人道主義援助，促進其自己崩潰。正是出於這種考慮，美國國會常常會為援助設置障礙，甚至導致援助一度中斷。比如1998年6月國會議員們以「輕水反應爐是對朝鮮核計畫進行的危險的、不合法的獎賞」為由，拒絕履行核框架協議。1998年7月，克林頓政府由於得不到國會的撥款而無法繼續履行每年提供50萬噸重油的承諾。1999年6月30日，國會將克林頓要求的對朝5500萬美元重油撥款削減了1500萬美元。（2）到了2001年共和黨出身的小布希執政之後，為了顯示與克林頓不同的對朝政策新路線，美國以重估對朝政策為由宣布中斷與朝鮮的對話與接觸，小布希還不斷地對朝鮮提出批評，認為朝鮮連新聞報導自由都沒有，其國家領導人能否遵守承諾值得懷疑。2001年3月20日，布希全部更換了克林頓時期負責制定對朝政策的官員。2001年5月1日，美再次宣布朝鮮為七個支持恐怖主義的國家之一。
而朝鮮也對美國援助表示不滿，朝方認為美國並沒有兌現在《核框架協議》中的承諾。例如美國承諾每年提供50萬噸重油，然而由於國會對撥款設置障礙，從1997年開始這項援助就一再推遲供應，甚至出現過幾次中斷。輕水反應爐建設也不斷推遲，最終也只建設了三分之一左右。由此可見，美國的援助雖然有些成效，但兩國似乎都不大買賬。
2、小布希執政後美國對朝政策多採取威懾和敵對政策，援助發揮作用的空間很小
其實，由於美朝雙方在意識形態、反核擴散、反恐、人權、毒品等問題上一直存在矛盾，可以說，顛覆朝鮮或促使朝鮮現政權崩潰始終是美國對朝政策的基調，和談與援助雖然看起來很美，但面對重重矛盾，很難成為兩國關係的主流。因此，「獎勵」性的援助手段不管力度多大，始終無法化解制裁和戰爭威脅等「懲罰」性手段對兩國關係帶來的實質性影響。特別是小布希執政後，一改克林頓時期對朝較為溫和的政策，在處理朝核問題上更多的傾向於懲罰性措施，對朝進行施壓，致使朝鮮在核問題上不斷反彈。比如「9.11事件」發生後，布希警告說，如果平壤研製大規模殺傷武器，它要對此「負責」。在2002年1月的第一次國情咨文中，布希將朝鮮、伊拉克和伊朗列入「邪惡軸心」，稱它們「武裝威脅世界和平」。3月，美國國防部在《核態勢回顧》的秘密報告裡把朝鮮列為美可能進行核打擊的目標之一。5月6日，美國副國務卿博爾頓在以「超越邪惡軸心」為題的演講中說：「儘管它的人民正在挨餓，平壤的領導人仍然花大量的錢財獲取能夠生產傳染性的藥劑、毒素和其它初級生物武器的生物技術基礎設施，朝鮮可能有能力在數週內生產足夠量的生物藥劑用於軍事目的，並且有各種手段投送這些致命武器」。9月，小布希在《美國國家安全戰略報告》中確定「先發制人」戰略，並把包括朝鮮在內的所謂「邪惡軸心」國家作為其「先發制人」戰略可能打擊的重點目標。2002年第二次危機伊始，小布希政府吸取了克林頓政府的經驗教訓，決定對朝基本立場是「不談判，不交易」，朝鮮只有解除武裝，放棄核計畫，才能讓問題得以解決。美國前國務卿鮑威爾明確表示美國己經見識過朝鮮的「伎倆」，不想再「上當」了。這些轉變表明小布希政府已經改變了克林頓政府對朝以「接觸」為主的政策，轉而採取強硬的遏止政策。2005年9月，美國財政部指控朝鮮利用澳門匯業銀行的賬戶從事洗錢和偽造美元活動，下令美國金融機構停止與這家銀行的商業往來。澳門匯業銀行隨後中止與朝鮮的業務，凍結了朝鮮政府在該行的美元存款。針對美國的這些懲罰性措施，朝鮮反應非常激烈，對小布希政府給予猛烈抨擊。就這樣，美朝關係進一步惡化，幾乎回到了冷戰後的原點。
此後，儘管小布希和歐巴馬政府對朝政策不斷進行調整，也基本沒有中斷過援助，但始終無法擺脫敵對的基本狀態，因此援助對改善兩國關係作用不大。
3、對朝援助被綁定了越來越多的條件，朝鮮逐漸開始不買賬
在克林頓時期，對朝援助本身就有很明確的交換目的，這主要體現在兩個方面：（1）食品換朝鮮參加和談。比如在1997年4月四方會談開始前夕，朝鮮提出，如果不能得到美國和韓國150萬噸、價值4億美元的食品援助，就拒不參加四方會談。7月14日，美國政府宣布，為了幫助朝鮮度過飢荒，美國將贈送價值1620萬美元的剩餘糧食給世界糧食計畫署用於分發給朝鮮兒童。美國計畫贊助美國的私人志願者組織價值1080萬美元的剩餘糧食用於分發給老人。隨後的8月4日，中、美、韓、朝四方會談首次預備會議終於在紐約舉行。（2）用糧食援助換朝鮮的「核設施」檢查。1998年8月17日《紐約時報》披露在朝鮮金昌裡發現了「地下核設施」。美國據此認為朝鮮此舉違反了1994年的核框架協議，強烈要求對此設施進行核查，但遭到朝鮮的拒絕。1999年1月朝鮮提出條件，表示如果美國提供100萬噸糧食給朝鮮，也可以讓美國檢查金昌裡。克林頓政府在3月22日宣布繼續通過世界糧食計畫署向朝鮮追加10萬噸的玉米和大米，價值3000萬美元。幾天後，美國農業部又宣稱另外40萬噸的食品援助將在美國「地下核設施」檢查員到達朝鮮的前一天運到朝鮮。美國的援助項目成功交換了朝鮮同意檢查金昌裡核設施。朝鮮方面也公開宣稱，朝鮮同意美國檢查金昌裡是建立在朝鮮認為檢查可以換取美國的一定補償基礎上。諸如此類的事情在克林頓時期還有不少，這種「交易模式」儘管被很多美國人詬病，但克林頓政府和朝鮮都屢試不爽，美國政府經常能用援助將朝鮮拉回談判桌前，而這也幾乎成為朝鮮索取美國援助的一種模式。
但是小布希執政後對對朝鮮援助政策進行了一系列調整，給援朝項目增加了更多的附加條件如國際組織監管和人權等，這就使得朝鮮越來越難以接受。比如2002年12月6日，美國宣布將對向朝鮮提供食品援助施加限制條件，即是否提供食品援助「取決於朝方改進國際觀察人員監控捐贈食品的情況」。又如2004年10月18日，美國總統布希在白宮簽署了《朝鮮人權法案》，該法案要求「對朝人道主義援助要和朝鮮的人權進步聯繫起來，如果朝鮮不能改變人權狀況，美國應該停止援助；對朝援助和朝鮮是否允許國際組織進入和監控的程度掛鉤；在今後4年內投入800萬美元，將對朝鮮進行‘美式宣傳’的廣播時間增加到每天12個小時，包括向朝鮮發放收音機器」等。這些朝鮮肯定無法接受，因此朝鮮抨擊「美國企圖顛覆朝鮮體制」，進而開始採取更多激烈的反制措施，其中包括加緊核武研製。
4、隨著核武研製的進展朝鮮對美國援助的要求不斷加碼
由於朝鮮以核武研製為籌碼向美國索取援助的方法屢試不爽，他們也嘗到了甜頭，一旦美國要求朝鮮停止研發核武，朝鮮便會提出援助要求。比如2003年12月9日，朝鮮外交部表示，如果美國把朝鮮撤下支持恐怖主義的國家的名單，並向朝鮮提供能源和經濟援助，朝鮮將會凍結核計畫。朝鮮外交部一名發言人說的更直接：「作為對我們凍結核計畫的回報，美國必須把我國的名字從支持恐怖主義國家名單中刪除，取消對我國的政治、經濟和軍事制裁和封鎖，同時給予我們重油、電力等能源援助。……我們絕對不會白白地凍結核計畫。」
而隨著朝鮮核武研製的進展，朝鮮開始不斷提高談判條件，比如在2004年6月的第三輪六方會談期間，美國答應「如果朝鮮可以放棄核武器，美國可以給予朝鮮永久性安全保證，協商解決朝鮮的能源問題，討論正常化美朝關係和減輕美國對朝鮮的制裁，把朝鮮從支持恐怖主義的國家名單中刪除。同時，日本和韓國將向朝鮮提供重油。」但朝鮮拒絕接受這一條件，他們表示，除非「從他國得到每年可發電200萬千瓦的燃料，否則便會試射核武器」。這樣的條件美日韓也很難接受。由此可見，雙方在博弈中都在不斷增加自己的籌碼和條件。
5、中國的援助讓朝鮮逐漸擺脫了對美日韓援助的依賴，使其越來越強硬
運送中國援朝物資的卡車
大量的中國援助和近年來中朝貿易的發展也讓朝鮮在與美國的博弈中增加了不少底氣。比如1996年5月，中朝簽訂了《經濟技術協議書》，規定中國每年支持朝鮮50萬噸糧食、120萬噸石油、150萬噸煤炭，其中一半以上是無償援助的。據聯合早報統計，1995年到2001年5年間，朝鮮所獲糧食援助總計410萬噸，其中200萬噸來自中國，幾乎佔了一半。中國援助朝鮮的其他物資有多少現在還不得而知，但一個間接的數據反映出中國當前對朝援助規模相當可觀——據統計，僅在2000年，從丹東火車站進入朝鮮的中國戰略物資就有：原油7500灌車計30萬噸；大豆500車皮計12000噸；原煤5000車皮計18萬噸；載重卡車500輛；工業機械200餘套等。同時，中朝貿易近十年來不斷增加，使得朝鮮對外貿易額已經恢復並遠遠超過了1990年的水平，其中中朝貿易佔朝鮮對外貿易額的80%左右，這大大減輕了朝鮮的經濟壓力。這些情況都使得朝鮮對美日韓援助的依賴大大降低，因此朝鮮開始越來越強硬。
6、伊拉克戰爭更加重了朝鮮的危機感，促使其更努力研製核武
朝鮮之所以在近十年來積極發展核武，除了想提高與美國談判的籌碼之外，恐怕與2003年伊拉克戰爭對朝鮮的極大刺激不無關係。朝鮮與伊拉克都被美國懷疑擁有核武器和大規模殺傷性武器，也都被美國視為「邪惡軸心」和「無賴國家」，都是被美國列為核打擊對象的7個國家之一，都被強烈要求接受國際原子能總署的核查。伊拉克在一個多月之內被美軍攻下的戰爭形勢強化了朝鮮「沒有核武器就沒有真正的安全」的認識，也就強化了其研製核武的決心，因此在之後的這十年中朝鮮在核武研製方面始終非常積極，儘管來自各方的壓力不斷，但朝鮮似乎從沒有放鬆過。
結語
美國對朝鮮20年「援助換和平」的外交嘗試有得有失，但始終無法真正限制朝鮮的核武研製進程，面對愈演愈烈的半島危局，不知道這局死棋美國將用何種招數破解。