勞教制度：從政治鬥爭工具變維穩手段
自上世紀50年代開始施行的勞教制度，隨著適用範圍不斷擴大，一直飽受質疑。幾年前就有學者形容，「勞動教養變成了一個筐，什麼人都可以往裡裝」。
這是一個怎樣的制度？本文將追溯勞動教養制度的源頭，探尋其演變過程。
在「肅反」運動中初創
中國的勞動教養制度，在中共建政初期的「肅反」運動中應運而生。
《中國勞動教養制度的檢討與改革》一書中的資料顯示，在「肅反」運動中，最後被發現和清理出來的「反革命分子」、「壞分子」以及「反革命嫌疑分子」達數萬人之多。
1955年8月25日，中共中央發布《關於徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》，首次明確提出對「反革命分子」和「壞分子」實行勞動教養的構想。
按照這一文件的要求，對不能判刑而政治上又不適於繼續留用，放到社會上又會增加失業的，進行勞動教養，就是說，對這些人雖然不判刑，也不使他們完全失去自由，但也應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。
此後，在1956年1月10日發布的《關於各省市應立即籌辦勞動教養機構的指示》中，中共中央再次強調建立勞動教養制度的指導思想。
「游手好閑」也要被勞教
這項制度後來逐漸適用於「反革命分子」和「壞分子」以外的其他人。這些人主要是指「流氓不守規矩」、「游手好閑」的人，以及危害社會治安、屢教不改，尚不夠逮捕判刑的人。
有學者指出，這種將勞動教養適用於不夠刑事處罰的人的做法，對後來的勞動教養制度產生了較為重要的影響。
儘管當時沒有頒布有關勞動教養的法律法規，但根據中共中央的文件，勞動教養的審批制度開始形成，勞動教養機構也開始在各省市設立。
資料顯示，從1955年創建勞教制度到1957年「反右」之前的這個階段，被勞動教養的人員十分有限，全國不足1萬人。此時，勞動教養收容對象特殊，只限於在機關、企業、事業單位內部「肅反」運動中清理出來的人員，勞動教養也具有明顯的安置就業性質。
被劃為右派份子的「相當多數被送勞動教養」
勞動教養正式成為一項法律制度，是在「反右」鬥爭發動的1957年。
資料顯示，當時被劃為右派的具體數字是552877人，約佔當時全國500萬知識份子總數的11%。勞動教養被作為處理「右派份子」的主要手段。
據老一輩無產階級革命家李維漢在《回憶與研究》一書中的記錄，「全國55萬餘被劃為右派份子的人半數以上失去了公職，相當多數被送勞動教養或監督勞動，有些人流離失所，家破人亡」。
北京大學法學院教授陳瑞華在一篇論文中指出，恰恰是由於要處理大批「反黨反社會主義的資產階級右派份子」，勞動教養才有了一個歷史性的制度化、法律化的機會。「反右」運動只不過加速或推動了勞動教養法律的順利出臺而已。
1957年8月3日，經第一屆全國人大常委會第78次會議批准，國務院正式發布《國務院關於勞動教養問題的決定》（以下簡稱《決定》）。
據媒體報導，當時參與起草《決定》的公安部勞動改造罪犯工作管理局八處幹部晏樂斌回憶，1957年7月，公安部與內務部共同商討研究，之後聯名向國務院作了報告，不久國務院向全國人大常委會提出申請。現在看來，當時《決定》的出臺沒有經過嚴格的立法程序，完善的程序應該先由全國人大立項，再經過評估、專家論證，由政府部門向立法部門提出申請，最後經由立法機關審查通過。
《決定》出臺後埋下不少問題，在日後勞教制度的運行中逐漸顯現。
全國被勞教人數1960年達到最高峰
當時的勞動教養機關，大多是農場。
原籍甘肅會寧的和鳳鳴因受到丈夫牽連，於1957年被打成「右派」。1958年4月下旬，她與丈夫王景超分別被下放到酒泉安西縣十工農場與夾邊溝農場。在三年勞教生涯中，和鳳鳴遭遇了丈夫離世、家庭破碎。
據媒體報導，位於甘肅酒泉戈壁灘裡的夾邊溝農場，從1957年10月至1960年年底，關押了甘肅省近3000名「右派」。
《中國勞動教養制度的檢討與改革》一書中提供的數據顯示，1957年年末，全國共收容勞動教養人員36983人，但從1958年起數量急劇增長，至1960年達到勞動教養歷史上的最高峰，共499523人。
由於《決定》規定過於簡單，在實施後的三四年間，出現了大量問題：因為沒有規定勞教期限，出現「勞改（勞動改造的簡稱，入獄者被強制性勞動）有期，勞教無期」的現象；在勞動教養的性質上，勞改和勞教不分；在審批許可權上，勞動教養舉辦權下放到縣、市甚至更低，勞動教養隨意審批等現象大量存在。
對於勞動教養的管理，《決定》確認「由民政、公安部門共同負責領導和管理」，但在實踐中變成了由公安部門一家管理。
勞教工作在「文革」中停滯
在1961年的第十一次全國公安會議上，公安部形成《關於當前公安工作十個具體政策問題的補充規定》。
規定中提出：收容勞動教養人員須經過專署（市）公安處、局長批准；勞動教養在指導思想、性質和執行場所方面要區別於勞改；勞動教養的期限一般為2年到3年，由勞動教養機構「內部掌握」，只在收容時向本人及家屬宣布；對表現不好的勞動教養人員，可以延長勞動教養期限。
隨後，全國對勞教場所進行了大規模清理整頓。但此後的十年「文革」，使中國的法治進程陷入中斷境地，勞動教養工作也處於基本停滯狀態。有學者認為，「文革」也導致「50年代以來勞動教養法制化的努力毀於一旦」。
在「文革」開始的1966年，全國勞教場所年末在所人數仍有近4萬人，到1970年總數僅有4798人，降到勞動教養歷史上的最低點。
一開始就虛設的機構「文革」之後，勞教制度得以重建。
1979年11月，經第五屆全國人大常委會批准，《國務院關於勞動教養的補充規定》（以下簡稱《補充規定》）發布，這是關於勞動教養制度的第二個法律文件。
《補充規定》首次確立勞動教養管理委員會制度：省、自治區、直轄市和大中城市人民政府成立勞動教養管理委員會，由民政、公安和勞動部門的負責人組成，領導和管理勞動教養工作。此外，還確定了勞動教養的期限：一般為1年至3年，必要時延長1年，節日、星期日休息。
《中國勞動教養制度的檢討與改革》一書中指出，所謂「勞動教養管理委員會」似乎從一開始就屬於虛設的機構，因為具體決定勞動教養的部門設置在公安局的法制處內，這導致了後來勞動教養的審批權完全由公安機關所控制。
「造就人的特殊學校」
勞教制度的重建過程一直延續到1982年。其間，國務院頒布了兩個重要法律文件：
1980年，國務院將強制勞動和收容審查兩項措施統一於勞動教養，原來被採取這兩項措施的部分輕微違法犯罪的人和流竄作案嫌疑分子，也被納入勞動教養制度；
1982年，國務院轉發公安部《勞動教養試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》），將勞教人員範圍從城市擴大到農村，並規定了「聚眾鬥毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安，不夠刑事處分的」「有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為，屢教不改，不夠刑事處分的」等六類勞動教養收容對象。
《試行辦法》刪除了1957年《決定》中「安置就業」的提法，首次明確將勞動教養場所視為「改造人，造就人的特殊學校」，並要求將「辦得好的勞動教養場所」直接命名為「勞動教養學校」。
緊隨其後，從1983年持續到1987年的「嚴打」，使勞教人員數量大大上升，達到30多萬人。
掛牌收購菸酒也可能「中招」
自《試行辦法》發布後，大量的法律、行政法規、司法解釋、部門規章甚至地方性法規，爭相擴大勞動教養的適用範圍，使得幾乎所有為刑法所禁止的行為而又不夠刑事處分的，都可以適用勞動教養。
有學者甚至發現，某市勞動教養管理委員會發布的文件規定，「以營利為目的，掛牌收購煙、酒等禮品，情節嚴重的」將予以勞動教養。
更受各界關注的是，2009年，中央政法委《關於進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，正式將違法鬧訪者納入勞教對象。
調研過很多勞教所的司法部研究室主任王公義向媒體透露，目前被勞教人員共約6萬人（另有戒毒人員20多萬），勞教所幹警亦有6萬－7萬人。在全國勞教人員中，慣偷等慣犯比例最大，約佔30%；賣淫嫖娼排第二；再次是尋釁滋事、打架鬥毆，這三種類型佔大多數。
河北省一位勞教所官員說，以其所在勞教所為例，勞教人員的構成比例中，盜竊和尋釁滋事最多，非法傳銷次之，再次是上訪。但按照管理的難易程度來說，上訪的最難管。
對勞教制度的質疑從未間斷
在中國社科院研究員於建嶸看來，現行勞教制度已從最初的一種政治鬥爭工具，轉變為維穩手段，輕微違法的進城務工者、上訪者、有異議者等，都成為勞動教養的適用對象。
2009年，於建嶸對100例上訪勞教案做統計分析後發現，對上訪者實行勞教，在處罰依據、規範性等方面均有嚴重的問題。
王公義說，勞教所會對所有勞教人員審查一遍，發現不合理案件時，只能告知檢察院行使監督權，由檢察院通知公安，但公安很少撤銷案件。
學者質疑，在勞動教養的整個適用程序中，公安機關集勞動教養的決定機關、審批機關、複查機關於一身，使法律監督成為現行勞教制度中最為薄弱的一環。
事實上，對勞教制度的質疑從未間斷，尤其是在2000年《立法法》頒布後。
這部法律規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。但可限制人身自由達4年的勞教制度，主要依據是行政法規和部門規章，不是全國人大常委會制定的法律。
從剝奪人身自由的程度來看，勞教人員受到的處罰，甚至比刑罰處罰中的管制、拘役及短期有期徒刑還要嚴厲，以至於出現有人寧願被判刑也不願被勞教的現象。
「勞教制度實行這麼多年，造成太多問題，到了需要根本性改變的時候了。」不久前，北京大學法學院教授姜明安對媒體說。