解決中國財政危機出路何在？

2012年下半年中國經濟衰退的趨勢已經成定局，二季度GDP同比增長僅有7.6%，低於一季度的8.1%，是全球金融危機以來最低增速。8月中旬的數據顯示，7月份工業增加值同比增長9.2%，低於6月份的9.5%，為2009年5月以來的最低增速。

經濟衰退的威力還未彰顯，中國財政部門已經感受到財政減收的壓力。七月末財政部召開的年中會中，財政部長謝旭人明確指出，「事實就是很嚴峻，有些省市已的確面臨完不成預算（收入）的問題」，「狠抓增收節支成為財政部門下半年的要務」、「大力支持稅務、海關部門依法加強稅收征管，應收盡收」。各級政府部門加大徵稅、收費、罰款力度的新聞不絕如縷。瀋陽市更以運動式罰款為創收手段，致使全市出現大面積商戶關門避檢。此舉在社會輿論的指責下停止以後，交警開始出動，起早貪黑貼罰單，廣東、湖北等地也多有此舉。

經濟衰退時期，企業營收下跌、利潤睛轉陰，此時加大徵稅力度，對企業來說無疑是雪上加霜，宏觀上也會強化經濟衰退。為此，財稅兩部門「一把手」謝旭人和肖捷從6月份開始，就多次強調不得收「過頭稅」，同時防止出現虛增非稅收入等情況。希望以此遏制各級財稅部門為完成預算收入指標過度徵稅的衝動。但這又是一個兩難，如果真的遏制住這種衝動的話，各級政府很有可能會陷入財政危機。

「完成預算收入」乍聽起來很有道理，是財政部認真執行年度預算的行為，但細究起來卻很荒唐。居民與企業是依法納稅，應繳盡繳，數額多寡取決於經濟形勢的好壞。經濟形勢不好，稅收自然下滑。此時要完成所謂的「預算」收入，就只能提高實際稅負或預徵稅款，也就是所謂的「過頭稅」。

然而，遍尋稅收法定的國家，鮮見預算收入的提法，財稅收入源自依法徵繳，新開稅種、強制收費必經議會審批，因此只能預測財政收入，而無法事先計畫徵繳規模、增幅。尤其在中國「以收定支」的財政體制下，能征來多少稅直接決定著政府部門能花多少錢。對於財政部來說，完成財政收入甚至超收就顯得尤為重要。

重收不重支的工作思路，產生了許多令人震驚的現象。由於近幾年財政超收規模巨大，財政部不得不在年中就開始要求各政府部門突擊花錢，2011年11、12兩月的財政待支規模就達到驚人的3.5萬億元！混亂的支出局面，也賦予了財政部門巨大的權力，讓誰花錢？給多少？什麼時候給？以什麼方式給？都成為財政部門謀利的方式。如此權力，其它政府部門自是噤若寒蟬，生怕經費被卡，這也是在涉及資金與預算方面，鮮能聽到其它政府部門異議聲音的原因。政府部門尚且如此，更不用說企業了。六月中旬，廣東財政廳副廳長危金峰案發，正是禍起補貼企業的專項資金，財政官員和企業合作，利用撥款權力，騰挪資金獲利。

更惡劣的是，對財政部門的過度賦權的結果之一，就是使得各級政府的財政狀況直接影響整體的宏觀稅負。在中國，以流轉稅、從價稅為主的稅制結構中，稅收總額對物價水平、經濟週期高度敏感，也呈現週期性波動。在以收定支的財政原則下，財政收入飛速增長意味著支出規模隨之擴張。但危機隨之而來，在財政收入增速放緩甚至負增長時，支出規模並不會相應調整。這時財稅部門將不得不以支定收，加大徵繳力度或者收費、罰款，或以調控或節能為名新增稅種，這是近期開徵房產稅、環境稅的主要背景。

增長週期的「以收定支」與衰退週期的「以支定收」交替爬行，是近二十年公務員不斷擴容和宏觀稅負不斷升高的首要原因。為何？因為中國從來都沒有「以收定支」和「以支定收」，沒有外部約束的財政紀律，收入支出的確立原則雙雙被擊穿，收支成為一盤棋，都是財政部在自說自話。在這種情況下，瀋陽公權力部門以罰款為名，公然搶錢也就不難理解。

「公共選擇理論之父」布坎南曾指出，「如果對收入的用途沒有約束，收入就變得等同於政府決策者的私人收入。」事實上，在經濟總量排名靠前的絕大多數國家，決定財政收入與支出規模都不是財政部的職責，而是議會的權力，即立法機關。稅收由議會立法，納稅人依法納稅；預算權（一般意義上，預算只是預算支出）也歸立法機關，政府及財政部根據經法定程序產生的預算安排財政支出。

而且兩者之間有著嚴格的邏輯關係，即支出決定收入，所謂的「預算收入」（徵稅）及其增減，由議會決定，往往取決於政府要花多少錢？那議會如何決定政府要花多少錢？這取決於納稅人要求政府做什麼事情？即政府事權的界定。可以說，整個財稅體制的核心就是對政府事權的界定。這也是為什麼徵稅權和預算權要同時歸立法機關的原因。也正是因為立法機關通過界定政府的事權，約束住了政府攫取納稅人財富之手，測算預算支出的規模，據此增減稅種，以支定收，這就是現代預算國家的概念。

從這個視角來看，當前的財政危機正是全能而不受約束的財政體制的結果，不斬斷財政部貫穿從收入到支出的全能之手，財政超收與財政危機仍將交替進行，並且隨著經濟週期的波動越來越大。這是當下的社會輿情與政府公信力所無法承受的。

因此，要化解財政危機，不能簡單的提高稅負，而需要從通盤的財政體制改革入手，釐清財政收入與支出的決定機制，以界定政府事權為核心，理順政府與納稅人的關係。只是如此，即使提高稅負，也是納稅人對政府擴大事權的要求。

既然徵稅由法律決定，支出由議會批准，那財政部的職責為何？除了執行預算和國庫管理以外，管理財政收入與支出的差額部分——財政盈餘和赤字——就是財政部的職能。財政部根據中長期預算規劃，根據宏觀經濟週期，進行籌資活動——用盈餘沖銷赤字或者發行公債、擴大赤字，充當的是國家財務總監（CFO）的職責，切切實實的是長週期宏觀調控的主力軍。然而，時至今日，現收收付、基數管理等還是中國財政部的主要管理手段，離國際上已成主流的權責發生制、責任政府等管理思路還很遙遠。如何轉變職能，從收稅官轉型為國家財務總監，是中國財政部未來面臨的重大挑戰。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)