如果美國不理順其財政狀況,「我們就會重蹈歐洲的覆轍,甚至可能更糟,」美國眾議院預算委員會新任主席、共和黨人保羅•瑞安(Paul Ryan)斷言——這可謂是最駭人聽聞的警告。
瑞安1月初在華盛頓的一次集會上向與會預算專家和經濟學家們表示,如果美國不能解決日漸沈重的債務負擔,其後果將是嚴重的。「我們將遭遇街頭騷亂、債務違約、以及所有那些醜陋的問題。」他暗指「法國年輕人朝汽車投擲燃燒彈,燒燬學校,因為法國政府將退休年齡從60歲推遲至62歲」。
目前,美國每支出一美元,就有大約40美分是借的。削減預算赤字作為共和黨新星瑞安公開宣揚的使命已有數年時間。但最近幾個月,華盛頓的此類呼聲日益高漲,一些人表示,由此引發的財政及預算政策辯論是數十年來最激烈的一次。
風險是巨大的。如果美國政府倉促採取緊縮措施,削減力度過大,步伐過快,就有可能妨礙經濟復甦。但如果政界無法就美國赤字恢復至可持續水平的步驟方面達成某種共識,風險可能會更高:這個世界最大的經濟體有可能爆發一場主權債務危機。
美國銀行-美林(Bank of America Merrill Lynch)的伊桑•哈里斯(Ethan Harris)表示:「美國經濟目前處於疲弱期,因此我認為政府並不願意大幅削減赤字,但我們是在玩一場危險的遊戲,我們將開始為不負責任的財政政策付出代價。」
人們十分擔心,如果不採取行動,投資者或許最終會因為其財政鬆懈而懲罰美國。這會推高企業和消費者的借債成本,迫使美國採取嚴厲的緊縮措施,並有可能引發社會動盪。不僅美國的AAA信用評級有下調風險,還有人認為,美國的外交事務及國防也會受到影響。美國參謀長聯席會議主席邁克•馬倫(Mike Mullen)去年警告,債臺高筑會限制美國為軍隊撥款的靈活性——在他看來,這是「對我們國家安全的最重大威脅」。
直至今年1月,資本市場一直未對黯淡的長期前景做出太大反應。例如,10年期美國國債收益率儘管過去幾個月出現上揚,但仍低於3.4%,接近歷史最低水平。不過,越來越多的人正呼籲美國政府出臺相關政策,緩解其緊張的財政狀況,哪怕這意味著要向長期受到保護的老年人退休津貼和醫保等政策開刀。
但在未來幾個月——直至2012年總統大選,這種反對赤字的言論能否促使政策切實轉向緊縮仍很成問題,原因主要有兩點:政治分歧嚴重,經濟復甦持續疲弱。
曾任小布希政府高級經濟官員的菲利普•斯瓦格(Phillip Swagel)表示:「此事現在尚不急迫,但將來肯定會變得更緊要。顯然,市場認為我們不是阿根廷,但我們應該發出信號,告訴他們這麼想是對的,我們會解決這個問題。」
去年12月通過的減稅法案則未能傳遞出這個訊息——該法案延長了小布希時期的減稅和失業津貼措施。此舉將增加8580億美元的長期赤字,卻沒有做出任何未來將削減赤字的承諾,儘管支持者宣稱,如果這些措施能提振增長,美國的預算狀況也將得以改善。
但美國遵守財政紀律的承諾,即將迎來更多重大考驗。1月25日,美國總統巴拉克•歐巴馬(Barack Obama)在《國情咨文》中闡述了他在2011年的立法重點,並將削減長期赤字的措施納入了議程。
美國政府已出臺了一些相應政策。去年12月,歐巴馬宣布將公務員工資凍結兩年,這是對未來某一時刻有必要開始削減預算的認可。五角大樓也一直設法取得先手:上月宣布將削減每年逾5000億美元的預算,在未來5年內總計裁減預算780億美元。
這些措施及其它可能採取的步驟——削減政府部門的可自由支配開支、著手社保改革、設定稅改框架等,都將納入白宮將於2月中旬發布的年度預算草案。人們將重點關注這些提案的涉及範圍和具體程度,並從中尋覓蹤跡,瞭解政府對待削減赤字承諾的嚴肅程度。
歐巴馬新經濟團隊的人員組成,對於財政鷹派人士而言當然是個好消息——傑克•盧(Jack Lew)任預算辦公室主任,吉恩•斯珀林(Gene Sperling)任國家經濟委員會(National Economic Council)負責人。二人都回到了上世紀90年代在比爾•克林頓(Bill Clinton)政府內中扮演的角色。當時,通過民主黨控制的白宮與共和黨控制的國會之間的協商,美國赤字得以削減。克林頓卸任時,美國已實現預算盈餘。
很少有人認為,歐巴馬政府會像一些著名的民主黨人(例如與其關係密切的美國進步中心(Center for American Progress)的約翰•波德斯塔(John Podesta))所希望的那樣,採取激進的方式,包括削減社會保障和醫療保險(Social Security and Medicare)等大規模計畫,隨後迅速推進稅改。這種情況不太可能發生,因為它可能會讓白宮同時遭受兩黨的猛烈攻擊。
不過,盧仍然認為,歐巴馬政府在削減赤字方面的決心是明確的。「我們需要得到兩黨的共同支持,才能解決擺在我們面前的重大財政挑戰,同時推進將構建未來美國經濟基礎的議程。對我們而言,這意味著即使我們削減其他領域的投資,也要繼續投資於教育和創新,」他說道。
共和黨人卻不這麼認為。在去年11月的中期選舉中,憑藉實施財政清廉的態度和反對政府開支,共和黨獲得了眾議院的控制權。他們設想的支出削減規模,遠高於白宮和許多民主黨議員認為的合理水平,而且歐巴馬政府推進新刺激措施的任何嘗試,都有可能遭到他們的反對。
許多共和黨人絲毫不願考慮將增稅納入赤字削減計畫之中,而許多經濟學家認為,增稅是赤字削減計畫的必要組成部分。其結果很容易變成僵局:兩黨和白宮互相指責,而投資者和企業越來越擔心美國解決債務問題的能力。
此外,兩黨將被迫就財政問題進行接觸——很可能會彼此作對——的最後期限即將來臨。據財政部估計,3月31日至5月16日之間,美國債務總額隨時可能突破國會規定的近14.3萬億美元的上限。如果歐巴馬政府和國會無法達成一致,提高上限,美國將不得不關閉政府,宣布對國際債務違約——由此可能觸發目前看來仍很遙遠的債務危機。
許多共和黨人一直堅稱,提高債務上限應與他們更激進的支出削減目標相綁定。隨著美國債務總額突破上限的日子日益臨近,這為兩黨的一決勝負搭建了舞臺。
歐巴馬政府認為不應該將提高債務上限當做獲得讓步的籌碼。盧表示:「我們認為,不拖欠債務是唯一值得提倡的負責任之舉——而我們顯然必須讓國會參與進來。我們別無選擇,只能提高債務上限。而趁機引發一場會嚴重削弱美國經濟及其世界地位的危機,是一種不負責任的行為。」
國會議員和分析人士普遍預計,未來幾個月,各方將達成一份有限的協議——可能只是提高債務上限,也有可能將歐巴馬政府提議的部分赤字削減措施付諸實施,以及包括一些新措施。不過,儘管這樣一項協定能暫時安撫美國債務的投資者,但這可能只會耽誤美國解決其不可持續的公共財政,而不是撥正方向。
在截至去年9月的一年內,美國的預算赤字總計約1.3萬億美元,為有史以來第二高水平。未來幾年,隨著經濟復甦取得進展,衰退期間採取的應急支出措施的影響開始消退,預計美國的赤字會自然收窄。
但緩和只是暫時的:因為嬰兒潮一代人的退休將於今年正式啟動,政府的醫保和退休金計畫開支預計會大幅上升。由18位成員組成的兩黨財政責任委員會去年12月發布的報告顯示,到2025年,美國的稅收將只夠支付利息——預計將從目前的每年2000億美元飆升至逾1萬億美元——和福利計畫,沒有餘力去做其它任何事情。
報告警告稱:「其它各項聯邦政府活動——從國防和國土安全到運輸和能源——都將不得不依靠借債。」到2035年,不斷增加的債務造成的人均GDP降幅可能高達15%,意味著美國人的生活水平將明顯下降。
這一黯淡前景最終有可能造成國際資本市場危機,也正因為此,由克林頓白宮辦公室主任厄斯金•鮑爾斯(Erskine Bowles)和前懷俄明州共和黨參議員阿蘭•辛普森(Alan Simpson)領導的財政責任委員會,才會試著去做一件華盛頓以前很少嘗試過的事情:製作一個解決美國預算困境的詳盡模板,讓美國民眾和國會議員對於解決問題需要付出何種代價有一個明確的瞭解。
該計畫建議到2020年共削減赤字3.9萬億美元,支出削減與增稅的比率為三比一。該委員會提議調高法定退休年齡,削減政府醫保,並限制一些深得人心的稅收減免措施,例如減免抵押貸款利息的資格。
一些可能的赤字削減手段——例如徵收消費或增值稅,或碳排放稅——因為在政治上不可行而沒有考慮。因此,上述建議在該委員會獲得了令人驚訝的支持率,共有11位成員支持這項計畫,其中包括6名在任國會議員。儘管如此,這仍不足以促成國會就這些措施投票表決,因為那樣需要至少14位成員的多數票。
辛普森與鮑爾斯領導的委員會未能獲得必要的支持票數,將美國的財政命運交到了常規政治流程的手中,從白宮到參院預算委員會主席肯特•康拉德(Kent Conrad)及瑞安等國會領導人。回到歐洲債務困境的話題上,瑞安宣稱:「我們和他們不一樣,這也不是我們想要的命運。」
不管怎樣避免這種命運——並由此開創一個美國在財政上負責任的新時代——都要求一定程度的政治和諧。但現在,儘管人們日益意識到這個問題,我們似乎仍看不見和諧的蹤影。
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