70年后土地使用權怎可「無償收回」

2011-01-17 13:31 作者:馬光遠

土地使用權的70年大限問題，歷來被視為懸在中國房地產市場的恐怖之劍，如何處理70年大限的問題，攸關幾乎所有民眾的切身利益，因而備受關注。

然而，最近上海關於土地使用權期滿之後由出讓人「無償收回」的規定，再次引發了民眾對70年後房子歸屬問題的新一輪焦慮。據《第一財經日報》1月14日報導，在上海一則關於國有建設用地土地使用權預申請的公告中，規定土地使用權期滿之後，由出讓人收回並補償相應殘餘價值，更有甚者，甚至在國有建設用地使用權出讓預申請須知中明確規定，土地期滿後由「出讓人無償收回」的強硬字眼，令人觸目驚心。上海的這個規定意味著，土地使用權期滿之後，即使你的房子足夠牢固，也面臨著土地使用權被「無償收回」之後，房屋「飄蕩」無處安放的尷尬，也讓法律關於70年大限的設計又倒退到上世紀90年代初。

稍對土地使用權70年大限有所瞭解的人都知道，由於中國特色的「土地國有」和「建設用地的出讓人必須是政府」的特殊規定，對於70年大限之後，土地使用權如何處理，早在《物權法》立法的時候就引發了廣泛的爭論。在土地國有的情況下，土地使用權期滿之後是自動續展，還是無償收回，《物權法》最終作了一個妥協各方利益的考慮，《物權法》規定，「住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。」因為當時關於是否無償續期，爭議很大，為了確保《物權法》早日出臺，就選擇了擱置爭議，模糊處理的立法技術。

然而，模糊的結果就是一而再再而三地引發民眾的焦慮。比如，在2009年3月，坊間就流傳著一份名為《土地管理法(修訂草案徵求意見稿)》的文件，這份徵求意見稿最受人關注的依然是住宅70年大限後如何處理，而早在這份徵求意見稿之前，《土地管理法》的修訂稿曾經將之明確為「無償自動續期」，但徵求意見稿卻將之抄襲物權法的模糊規定，成了到期後「按照國家有關規定自動續期」，儘管引發了民眾的警惕，但土地管理法修訂草案徵求意見稿也沒有違背《物權法》已經確定的土地使用權期滿之後「自動續期」的規定，立法並沒有出現倒退。

所以，上海的土地使用權期滿後，由出讓人「無償收回」的規定，顯然是罔顧《物權法》關於此問題的基本規定，也罔顧《土地管理法》修改的事實，直接倒退回1990年國務院頒布的《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，在這個條例裡，首次規定了「居住用地最高年限為70年」，而且還規定：「土地使用權期滿，土地使用權及其地上建築物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，並依照規定辦理註銷登記。」這個規定，充分體現了「公權」和「私權」兩種權利在博弈中的不對等地位，也體現了對私人產權的極其不尊重的立法指導思想。歷史總是在進步，3年之後出臺的《城市房地產管理法》，相對於這個規定，就有明顯的進步：房產土地使用權到期，房產所有人必須提前一年申請續期，否則土地使用權將會由國家無償收回。從1991年到1994年的《城市房地產管理法》，再到《物權法》，在70年後如何處理的問題上，最起碼大家就「自動續期」已經達成了基本的共識，上海卻置《物權法》與法治的進步與變遷於不顧，引發民眾的恐慌，令人匪夷所思。

眾所周知，中國民眾對「70年」大限的恐懼，一是基於對高房價的恐懼，無論政府和開發商如何互相推卸責任，一個不爭的事實是，高房價離不開高地價的助推，在當前民眾對房價和地價都沒有任何博弈能力的語境下，用終其一生的收入購置房產之後，還要在70年後續交高昂的土地出讓金，這無法讓民眾不焦慮；二是基於對公權力的恐懼，在中國歷史上的任何一個朝代，私權肯定是要為公權讓路的，在公權和私權衝突的情況下，公權顯然是神聖不可侵犯的。基於這兩點，每一次法律對「70年大限」的完善，都意味著民眾要經受一次精神的折磨和制度性焦慮，這是必然的。筆者認為，由「70年」引發的焦慮已經由一個法律事件完全演化成一個影響中國社會未來的重大公共事件。事實上，只要看看那些屢屢駭人的地王就知道，中國的土地美名其曰「70年」，卻拍出了一個比很多國家的土地永久所有還高的價格，高地價導致的高房價讓民眾苦不堪言，用終其一生的收入購置房產之後，還要在70年後被「無償收回」，誰人不焦慮？儘管中國建築很多都到不了70年就拆的拆，破的破，但每一次討論「70」後的問題，民眾都要經受一次精神的折磨和制度性焦慮。

筆者最擔心的是，政府將「70年大限」之後的續期看成一次地方財政又一個新的增長點，而這種擔憂，完全符合地方政府的思維和行為的模式，民眾擔憂的顯然不是70年後自己的房子被政府收走，而是擔心地方政府到期後收取高額的「土地費」，這顯然是老百姓最無法接受的。而隨著10年後，第一批土地使用期限到期即將到來，這已經成為一個不得不在制度上做出合理安排、無法逃避的現實問題。就制度設計的難度而言，其實這是一個最簡單不過的問題，拖延或者迴避這個問題，絕不是一個明智的選擇。我看到有評論說，解決「70年大限」需要大智慧、大勇氣，我看沒有那麼嚴重，只要政府在制定公共政策的時候變「利從民所謀」為「利為民所謀」，無需什麼政治智慧，都足以化解這一焦慮和困局。

但是，考慮到各地的土地資源越來越趨於衰竭，地方政府為了維護土地財政，勢必挖掘新的潛力，上海這種明顯違法的做法已經透視出地方政府在這個問題上的「試探性舉措」，必須引起我們的警惕。對於70年後的問題，必須遵照《物權法》關於「自動」續期的原則和精神，在這個問題上，想無償收回，讓民眾的房子飄在空中，或者高價續期，再賣一次地皮，都是民眾無法接受，更是中國社會的穩定所不允許的，如果以此來試探，甚至挑戰民意，那就意味著突破了某種底線，後果不堪設想。

由此，筆者強烈建議，盡快啟動《土地管理法》的修訂，並在土地管理法中明確70年后土地無償續期的原則，這既是得民心之舉，更是貫徹《物權法》的法治原則和精神。政府即使要「有償續期」，也一定要象徵性收費，而不是再一次在民眾身上剪羊毛。同時也強烈建議有關部門，對上海的這種明顯違背《物權法》原則的做法及時予以糾正，並公開糾錯以撫慰民眾的焦慮和恐慌。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)