最後的盛宴！20餘省市撤村圈地大發土地財(圖)

9月15日，山東諸城枳溝二村，一名農民在瓦礫上吃午飯。他當天在整理建築垃圾，尋找可用的材料。

多省市正「撤村」換取建設用地，利用政策漏洞擴大土地財政；失去宅基地農民「被上樓」

一場讓農民「上樓」的行動，正在全國二十多個省市進行。

拆村並居，無數村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數農民正在「被上樓」。

各地目標相同：將農民的宅基地復墾，用增加的耕地，換取城鎮建設用地指標。他們共同的政策依據是，城鄉建設用地增減掛鉤。

記者調查發現，這項政策被地方政府利用、「曲解」，成為以地生財的新途徑。有的地方突破指標範圍，甚至無指標而「掛鉤」，違背農民意願，強拆民居拿走宅基地。演變為一場新的圈地運動。

宅基地轉化後的增值收益，被權力和資本「合謀」拿走。農民則住進了被選擇的「新農村」，過著被產生的「新生活」。

專家指出，這是一次對農村的掠奪，強迫農民上樓並大規模取消自然村，不僅與法治精神相違背，對農村社會也將帶來巨大負面影響。

10月，走在山東、河北、安徽等地，會發現一些高層小區在農村拔地而起。

在河北廊坊，2006年被評為河北省生態文明村的董家務村，如今已成一片廢墟，大片新修的村居在鏟車下倒塌，剛修好的「村村通」水泥路被剷平。

山東諸城市取消了行政村編製，1249個村，合併為208個農村社區。諸城70萬農民都將告別自己的村莊，搬遷到「社區小區」。

如今，像諸城這樣的「拆村並居」，正在全國二十多省市進行。

今年8月份在海口舉行的「城鄉一體化：趨勢與挑戰」國際論壇上，中央農村工作領導小組副組長陳錫文指出，和平時期大規模的村莊撤並運動「古今中外，史無前例」。

此前，今年兩會期間，陳錫文指出，在這場讓農民上樓運動的背後，實質是把農村建設用地倒過來給城鎮用，弄得村莊稀裡嘩啦，如不有效遏制，「恐怕要出大事。」

拆村並居風潮

各地規模浩大的拆村運動，打著各種旗號，例如城鄉統籌、新農村建設、舊村改造、小城鎮化等。

也有對應政策推出，諸如「村改社」、「宅基地換房」、「土地換社保」等等。

各地都在規劃著，要在一個很短的期限內，將域內農村「大變樣」，民居改樓房。

這樣的運動熱情，與各省市對國土資源部（下稱國土部）一項政策的「歡迎」密切相關：城鄉建設用地增減掛鉤。

2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉建設用地增減掛鉤第一批試點。

國土部2008年6月頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》（以下簡稱增減掛鉤辦法），2008、2009年國土部又分別批准了19省加入增減掛鉤試點。

按照國土部文件，「增減掛鉤」是指，「將擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用於城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積……節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。」

也就是，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。

該政策得到地方政府盛情歡迎，各個省市、各級政府均成立了以主要領導牽頭的土地整理小組。對應的地方政策、措施也紛紛出臺，目的明確：讓農民上樓，節約出的宅基地復墾，換取城市建設用地指標。

去年，河北提出在全省開展農村「新民居」工程。據介紹，「新民居」與山東「村改社」一樣，都是在增減掛鉤框架內，增加建設用地指標。

據河北省國土資源廳透露，到2012年，保守估算，新民居工程將為該省增加建設用地50多萬畝。

土地財政的「稻草」

在城鄉建設用地增減掛鉤之前，嘗到土地財政甜頭的地方政府，都在辛苦「尋找」土地中。

近年來，我國耕地保護與經濟發展用地的矛盾發展到很尖銳的程度。如何「找地」，也成為各地國土部門的首要任務。

以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標17萬畝。如何填補4萬畝的缺口，成為河北投資項目落地的難題。

「增減掛鉤」一經出臺，立即成為各地破解土地瓶頸的「金鑰匙」。

城鄉建設用地增減掛鉤，必須獲得國土部批准，得到相應週轉指標後，才能開展。指標是「借」，3年內要以復墾的耕地「歸還」。

根據媒體報導，去年3月，河北、遼寧等13個省份新獲國土部「增減掛鉤週轉指標」15.275萬畝，當年國土部還有第二、第三批指標下達。

河北申請到1.2萬畝指標，成為解決土地缺口的一個有效途徑。

山東肥城市國土資源局局長翟廣西說，肥城每年用地需求3000至4000畝，每年的用地指標僅400至500畝。他說：「如果不是增減掛鉤試點，我這個國土資源系統的‘生產隊長’真就為難了。」

山東諸城市土地儲備中心主任安文豐稱，將農民全部集中居住後，保守估計，諸城將騰出8萬畝舊宅基地。通過土地級差，政府每年土地收益有兩三億元。

被奪宅基地的農民

根據國土部的試點管理辦法，增減掛鉤嚴禁違背農民意願、大拆大建。但在一些地方，強拆民房，強迫農民「上樓」的事例，已有發生。

管理辦法要求，要在農村建設用地整理復墾潛力較大的地區試點，現實中，不顧實際情況，「一刀切」拆並村莊的做法，非常普遍。

管理辦法還要求，妥善補償和安置農民，所得收益要返還農村，「要用於農村和基礎設施建設」。但在有些地方，政府拿走宅基地利益的同時，甚至還要求農民交錢住樓房。

在江蘇省邳州市壩頭村，村莊被整體拆遷，當地建設了數十棟密集的農民公寓，要村民補差價購買。

因補償款購買不起足額面積樓房，壩頭村35歲女子徐傳玲去年10月自殺。今年1月，當地強制農民上樓，十多人被打傷住院。

今年1月18日，壩頭村村民王素梅告訴記者，她的丈夫被拆遷隊打傷，後又被村幹部拉到湖邊要求立即簽字，否則沉湖。

就在近期，山東也發生了毆打農民的暴力事件。

除被要求交出宅基地之外，今後，農民要獲得宅基地，將成為難題。在全國多個地方，宅基地上建築不再批准動「一磚一瓦」，也不另批宅基地。村民如有住房需求，需要拿宅基地住房換樓房。

失去宅基地的農民，還將面臨生活、生產方式轉變。對於長期從事農業生產的農民來說，生活成本增加和耕種不便，成為最現實問題。

增減掛鉤是「無奈選擇」

中國農業大學教授郝晉珉參與了「增減掛鉤辦法」的制訂工作。他認為，國土部開展此試點也是無奈的選擇。

「經濟發展用地要保證，耕地和糧食安全也要保證，空間就這麼大、土地就這麼多，該怎麼解決？」郝晉珉稱，經過多方比較選擇，增減掛鉤是比較有效的解決辦法。

2004年，國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》提出「鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤」。

2006年，國土部確定了首批城鄉建設用地增減掛鉤試點省份。2008年底，國家4萬億經濟刺激方案出臺之後，國土部也推出了一系列制度，其中最為重要的，是加大了城鄉建設用地增減掛鉤週轉指標。

國土部土地整理中心副主任鄖文聚說，大規模「借出」週轉指標，是國土部的策略，是為應對近兩年用地壓力和許多不可測因素。

今年7月，在大連召開的國土資源廳局長會議上，國土部部長徐紹史稱，解決地方經濟發展對土地需要的迫切問題，主要方式之一，就是增減掛鉤試點。

國土部官員在該座談會上通報稱，增減掛鉤從一定程度上滿足了地方對經濟發展帶來的用地需求。

「這也是沒有辦法的事情。」國土部法律中心首席顧問楊重光曾對媒體說，要保持住宏觀經濟發展，就一定會造成土地需求的緊張。

今年6月26日，國土部總規劃師胡存智在「中國房地產2010年夏季峰會」上透露，通過增減掛鉤，大約有2700萬畝的農村建設用地，將納入城市建設用地當中。

截至今年6月底，國土部新批了增減掛鉤試點第三期18個項目。與第一期和第二期不同的是，國土部將週轉指標下達給了省，由省確定試點項目報國土部批准。

「漏洞必須堵住」

今年5月底，國土部的9個調研組，對現有24個增減掛鉤試點省份進行了快速調研，發現了不少問題。

試點要求指標「三年歸還」，那麼，到2009年底，第一批試點週轉指標應已全部歸還。但第一批試點僅拆舊復墾5.58萬畝，約佔下達週轉指標的80%。

在6月份的一次部長工作會議上，國土部部長徐紹史說，當前的掛鉤試點中，還存在地方在批准試點之外擅自開展掛鉤，以及違反規定跨縣域調劑使用週轉指標等問題。

徐紹史再次強調，增減掛鉤後的土地級差收益，要返還，用於改善農村生產生活條件。

國土部土地勘察院副總工程師鄒曉雲曾對媒體表示，在增減掛鉤指標的使用上，存在一定漏洞，本末倒置，導致地方政府以獲得建設用地指標為唯一目的，「這樣的漏洞必須堵住」。

2008年初，國務院辦公廳就下發通知，要求嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策。其中國辦關注到，一些地方利用增減掛鉤試點，擅自擴大建設用地。

記者在各地調查也發現，有的地方利用「掛鉤」政策，再次佔用耕地，並擴大建設用地範圍。

在6月份的會議上，徐紹史強調，下一步週轉指標將被作為各省年度用地計畫指標的一種，納入各地用地計畫統一管理。各地再也不能將週轉指標作為「天上掉的餡餅」。

溫家寶總理曾說，「在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫後代。」這是溫家寶2007年為確保18億畝耕地紅線所說的一句話。

對於各地圈走農民宅基地、大拆民居的做法，中央農村工作領導小組副組長陳錫文在今年兩會時就疾呼要「急剎車」。

在今後的「十二五」期間，如何在保障農民利益前提下，真正城鄉統籌發展，將是擺在各地政府面前的一個嚴峻課題。

焦點個案：山東諸城一刀切除1249個村 每年土地收益數億

全市1249個行政村合併為208個萬人社區；政府預計每年土地收益兩三億。

據瞭解，諸城市政府為了吸引村民快速搬遷，出臺優惠政策，如果一次拆遷能夠超過30畝地，那麼每戶居民一畝宅基地的補貼標準將達到20萬元。