官告官，牽出政府拆遷潛規則

"一些地方政府借土地儲備之名行商業拆遷之實，從而獲取巨額土地利益，是土地財政的慣用手法。 "

"但安徽省發改委否定了蕪湖土地儲備中心的類似土地立項批文，這是國內罕見的對土地儲備潛規則的顛覆。安徽省發改委因此被蕪湖土地儲備中心告上了法庭……"

最近，安徽省發改委向地方的土地儲備唱了一次反調，一個在土地儲備中屢試不爽的潛規則，被它斷然否決。

一些地方政府借土地儲備之名行商業拆遷之實，從而獲取巨額土地利益，是各地的土地財政慣用手法。這一般需要地方發改委、國土局和建設局（或建委）三家在批文上的默契的配合，作為慣行的潛規則已被普遍使用。

安徽省蕪湖市國有土地收購儲備中心（下文簡稱蕪湖土地收儲中心）也在這三個部門的配合下，收儲了處於蕪湖市黃金地段的中江商場地塊。但拆遷戶認為其收儲目的根本不是公共利益，而是借公共利益之名行商業牟利之實，遂向安徽省發改委員提出行政復議。幾乎令各方意外，安徽省發改委在今年2月10日撤銷了蕪湖市發改委的批文，認為蕪湖發改委「同意中江商場開展前期工作」的批文，屬行政越權，不得作為規劃與拆遷依據。

在法律界人士看來，除此之外，國內這種打破土地財政潛規則的行為尚無先例。

蕪湖方面顯然無法適應，6月22日，蕪湖土地收儲中心將安徽省發改委告上蕪湖市鏡湖區法院，要求法院責令省發改委撤銷決定書。

以土地儲備之名，行商業利益之實

2009年6月15日，中江商場周邊地塊的拆遷戶收到了「虹宇拆遷公司」的來信，拆遷戶倪良宏要求對方出示相關拆遷手續，但一直被拒。

中江商場位於蕪湖鏡湖區繁華的九華山路，拆遷戶中，倪良宏家面積最大——中江商場裙樓中共計871平米的房屋。那是十幾年前，倪良宏和哥哥倪良勝、父親倪坤成，貸款二百多萬買下的，用於經營晶鵬賓館。

倪家向拆遷公司提出「拆一還一」，遭拒，理由是：「蕪湖拆遷從來沒有門面置換，只有貨幣補償。」即便是補償也只有8000元／平方米，而馬路對面的小九華商業街早在2年前就賣到38000元／平方米，倪家的底線是每平米2萬，幾次協商均未果。

隨著證據收集的深入，倪家代理人、北京才良律師事務所律師王令發現這並非一起普通的商業拆遷。這個地方的拆遷申請人是蕪湖土地收儲中心，向鏡湖區建委領取拆遷證的卻是鏡湖建投公司，它又將拆遷項目轉包給了虹宇拆遷公司。

但按法律規定，土地收儲只能服務於公共利益，在申領幾大要件時，該中心一直聲稱是為了「舊城改造」。但早在2008年年底，這塊16.5畝的土地就已經被蕪湖國土局賣給了開發商匯錦置業。鏡湖區政府網介紹，這塊地將建成一個8萬平米、投資5億的匯錦國際商城。

王令認為，這又是一起打著土地儲備名義進行商業拆遷的案例。

上世紀末，土地儲備制度從香港引進內地，1996年，上海成立了中國第一家土地儲備機構——「上海市土地發展中心」。 14年來，全國大大小小的土地儲備機構已達2000多家。「由於目前法律對土地儲備缺乏必要的監管機制，導致土地儲備行為往往失去制約，甚至孳生腐敗。」王說。

按照王以往的經驗，要想阻止強拆，就必須從幾個拆遷要件下手，各個擊破。在跟蕪湖市各級主管部門的較量失敗後，2009年10月28日開始，倪家先後上書安徽省國土廳、建設廳、發改委，請求它們撤銷原中江商場地塊的三大拆遷要件：《建設用地批准書》、《建設用地規劃許可證》以及立項批復。

今年2月10日，安徽省發改委撤銷了蕪湖市的立項批准文件，接著，國土廳撤銷了蕪湖市的國有土地使用權批准文件。

按相關法律規定，在對拆遷許可證存疑期間，政府不能進行強拆。但去年12月16日，強拆令還是下達了。

會議紀要能對抗法律？

2009年12月23日早上8點，晶鵬賓館右側樓下一下子湧來二百多人，倪坤成順勢爬上了廣告牌，說：「想我活，你們就撤。」

拆遷隊伍轉到另一側準備強攻，母親郎良英遂爬到這一側的廣告牌。

郎良英一邊準備往自己身上倒汽油，一邊衝著樓下的人喊：「你們趕快走，不走就往身上澆。」她說當時「準備學唐福珍」，拆遷人員在一名鏡湖官員的帶領下撤退。

此後的日子裡，倪家人一直過得提心吊膽，直到2月10 日——省發改委的撤銷令下來了：認定蕪湖發改委越權，其批復不能作為規劃、拆遷等依據之一。

這惹惱了蕪湖有關方面。但令人奇怪的是，起訴省發改委的不是它的下級機關蕪湖市發改委，而是蕪湖土地儲備中心。 「它只是一個事業單位，如果沒有蕪湖市政府支持，它不可能敢與省發改委叫板。」倪家代理人、北京才良律師事務所律師王令告訴南方週末記者。

庭審時，土地儲備中心認為：「發改部門的職責就是配合土地資源部門做好土地收儲工作。」但安徽省發改委隨即予以反擊：「《安徽省國有土地儲備辦法》規定，'配合'是按照各自的職責配合工作，而不是可以以配合的名義，超越職權。」

辯論階段，土地儲備中心和省發改委的交鋒顯得不溫不火，反而第三人倪家和儲備中心之間出現多次激辯。

雙方爭辯的焦點問題是：拆遷是不是收儲的前期工作。原告認為，蕪湖發改委申請的不是收儲，而是收儲的前期工作批復——規劃、拆遷。王令認為原告有誤導法庭嫌疑。「法律從來沒有賦予土地儲備中心有任何土地拆遷的職責，拆遷不是土地收儲的前期工作。」而蕪湖發改委批覆文件中也明確指出「同意你中心對該地塊進行收儲」。

在拿不出更多的法律依據後，土地儲備中心拿出兩份市政府會議紀要，用來證明這個項目是在蕪湖市政府指示下進行的。在第66號紀要中，2008年5月，鏡湖區召開的一次會議，要求中江商場項目由市規劃局在6月15日前確定規劃，鏡湖區政府負責拆遷。時任蕪湖市長陳樹隆主持，市檢察院院長、法院院長與會。

王令的回應令原告代理人無言以對：「這兩份會議紀要中沒有一句話提到蕪湖土地收儲中心，非但不能證明原告的合法性，恰恰證明原告在越權。」王令認為，原告不能以土地儲備替代行政徵收（也就是拆遷），如果這麼做了，就是違憲、違法，無論哪個會議紀要都沒有用。

神秘的開發商

沒有任何官員到場，庭審成了法律人之間的爭辯。而倪良宏認為，另外一個重要人物應該到場——匯錦置業的老闆，他才是真正應該出面跟他們協商的主角。

因為政府始終不願提供當時這塊地的交易合同，使得匯錦置業始終像一個謎一樣困擾著拆遷戶。它究竟是一家什麼樣背景的公司，為什麼他們可以拿下這塊黃金寶地？

蕪湖市工商局的註冊資料顯示，註冊資本1000萬的匯錦置業成立於2008年8月7日，蕪湖錦城置業公司持股20％，另外80％由上海興現房地產公司持有。

實際上，蕪湖市國土局在2008年12月10日貼出拍賣出讓公告時，就已經暗示它的主人只能是匯城置業，公告中的「備註」泄露了其中的奧妙：由於該地塊實行的是「毛地」拍賣，部分「淨地」交付，意味著地塊內原中江商場主樓13372平方米「毛地」由競得人拆遷，拆遷費用由競得人自行與產權人商談並承擔。而一份政府公告資料顯示，這塊毛地的產權人一欄寫的是錦城置業（蕪湖《大江晚報》2009年6月16日）。

幾乎沒有任何懸念，最終匯錦置業以底價4000萬拿下，但無論怎麼算，蕪湖政府似乎做的都是賠本生意——政府要承擔部分「淨地」約1萬平米的拆遷費用，即按照政府壓低後的價格每平米3008元算，也需要3008萬。也就是說，這塊約16.5畝的地只賣了不到1000 萬。

而拆遷戶們還被蒙在鼓裡的是，匯錦置業現在的股東已經另有其人。蕪湖市工商局資料顯示，2009年11月30日，上海興現將80％股權全部轉讓給了錦城置業。今年1月10日，錦城置業又將股權全部轉讓給江蘇百盛投資。

股權幾易其人，這是房產商倒賣土地的慣用手法。「如果當初錦城置業全額參股，就不算招商引資，也就沒有了稅收等方面的減免優惠。而最後以股權的方式轉讓，而不是直接出讓土地，就能免掉許多土地交易稅。」一位業內知情人士說。

南方週末記者調查發現，錦城置業的幕後老闆是一個浸淫資本市場多年的商人。蕪湖工商局註冊資料顯示，註冊資金2250萬元，法定代表人陳品文，安徽商人。據《21世紀經濟報導》稱，錦城置業是上海東證投資管理有限公司的關聯公司。

上述報導稱，正是陳品文，曾親自操刀坐莊G＊ST太光（000555。SZ）等股票，並實際控制著東證投資等十幾家公司。 2003年10月，ST太光等股票崩盤，東證投資資金鏈斷裂。

陳品文和鏡湖官員之間有何來往，未見公開報導，但鏡湖官員跟錦城置業有過接觸已是不爭的事實。鏡湖區政府網的一篇報導表明，2008年11月8日，時任鏡湖區委書記韓衛民等人赴上海招商，其間與錦城置業公司就中江商場改造進行過溝通，並表示「鏡湖區將在拆遷、規劃方面加大協調和服務力度」。

而這場庭審，依然沒有揭開地產商的面紗，此案亦未當庭宣判。唯有「以土地儲備名義進行拆遷」的現象，被一些法律界人士認為，「官告官」似乎算是破了個小小的口子。