何清漣：政府調節收入分配為何總是失靈

「民富國強，眾安道泰」——東漢趙曄：《吳越春秋》

在今年中國的「兩會」上，溫家寶總理表態，調整收入分配制度將從三方面著手：一是逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。加大財政、稅收在收入初次分配和再分配中的調節作用。創造條件讓更多群眾擁有財產性收入。二是深化壟斷行業收入分配制度改革。三是堅決打擊取締非法收入，規範灰色收入，逐步形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。

這三點承諾針對的都是過去幾年各界針對中國收入分配制度弊端的批評。但如果認為現任政府只要下決心，三方面積弊就能迎刃而解，那是對中國收入分配弊端的制度性根源缺乏瞭解。

一、中國財富的大蛋糕，政府切走了四分之一

收入分配格局是指政府、企業和居民三者在國民收入初次分配和再分配中的比例關係。政府多年都宣稱要「調節收入分配」，但這種調節卻總是失靈。原因無它，只是因為藥不對症。

為了讓讀者瞭解勞動者收入與政府財政收入增長的情況，先列出一組數字：如果以中共建政初期為基期計算，政府財政收入 60年間增長985倍，民眾收入只增長了19倍；如果只算近15年，1995－2007年，中國的國家預算內財政稅收增加了6倍，而同期城鎮居民人均可支配收入只上漲1.6倍，而農民的人均純收入上漲幅度更少，僅上漲1.2倍。

政府財政收入在GDP中所佔份額到底有多大？請看下列數據：2002年，中國政府財政收入佔GDP份額高達22%，此後逐年上升，到2007年以後，這一佔比高達25%。也就是說，中國這個號稱「世界第二大」的經濟體每年所創造的社會財富當中，有四分之一是給政府花掉了。這樣分配「蛋糕」，無論怎樣，都逃不掉「國富民窮」的結果。

形成這種「國富民窮」之局，自有其制度原因：

1、公共產權收入成為少數權貴及利益相關者攫取財富的源泉。按照中國的憲法，城鎮土地、森林、河流、礦藏等資源，都是國家財產，屬於公共產權。依據這些公共產權取得的收入都由政府支配。 在改革以來開始的市場化進程中，上述公共生產要素的配置權仍然掌握在政府手中，權力操縱國家資源的分配，不僅產生了嚴重的腐敗，還導致嚴重的社會不公。近 20多年來中國財富增長主要集中在土地、礦產、金融、股市；暴富人群的形成也離不開這些公共資源，比如房地產商、煤老闆等構成中國超級富豪的主體，貪腐官員有97%與土地有關，銀行、證券行業成為腐敗高發領域。以房地產市場為例，根據國土資源部公布的數據，2009年全國土地出讓總價款達15910.2億元，佔財政收入的23.22%。很明顯，房地產綁架了中國經濟，民眾被高房價壓得喘不過氣，但政府與房地產商卻成為這一輪經濟「繁榮」的最大受益者。

2、壟斷行業與非壟斷行業之間的收入差距。中國的民航、鐵路、金融、電力等六大行業是國有壟斷，壟斷排除競爭，高成本，低服務，還時常推動價格上漲。以地產、石油、電力等壟斷企業為代表的「特殊利益集團」，在上一輪通脹週期裡聯手推動漲價、獲取暴利的「故事」，至今讓公眾心有餘悸。這些國有壟斷企業無償佔有公共資源，利用政府給予的壟斷地位獲取超額利潤，但最後只有這些企業本身與政府能夠分享其利，公共資源的真正主人 ——民眾除了通過別無選擇的消費貢獻銀子之外，利潤與其無關。

3、官員腐敗獲取的「灰色收入」，導致貧富差距過大。有人估計，高低階層收入差距達55倍，其中灰色收入是產生如此差距的主要原因。至於貧富差距到底有多大，有一個讓中國人傷心憤怒的數字：150萬個家庭（約佔全中國家庭總數的0.4%）佔有中國財富總量的70%。

二、還富於民如何成為可能？

只從上面談的現實與溫家寶總理的調節大政出發，談談如何才有可能還富於民。

第1、2兩點表明，政府幾乎佔用了全部公共資源的產權收入，分享了國企產權收入，從國民財富中這塊蛋糕中切去了四分之一，但還是陷入「吃飯財政」的困局，財政收入的58％只能用於供養龐大的公務員與事業機關工作人員，政府承擔的民生保障仍然嚴重不足。第3點則決定了官員與壟斷行業的高級管理層必然成為中國富人的構成部分。由於「灰色收入」過大在中國是政治反腐敗問題，本文暫且不討論這個問題。只討論公共資源收入與稅收調節後所增加的稅收如何花的問題。

第一，公共資源的產權收入是造成政府蛋糕過大的主要原因。政府能夠將公共資源的產權收入讓出一部分來，專門用於社會福利開支上來嗎？比如像美國一樣，將各地的房地產稅收專門用於各地的教育開支，窮人多一點的社區再適當補貼，以保證窮人的孩子也能接受較好的教育。但從中國政府近年來明知征地拆遷弄得民怨沸騰，房地產價格高度泡沫化卻還要大力扶植房地產業，可見政府根本不想放棄這筆收入，也不可能規定稅收的專門用途——道理很簡單：政府要活下去，政府官員的福利要維持增長，在沒有新稅源的情況下，就得繼續羅掘房地產。而房價瘋漲幾乎將民眾的口袋掏空，老百姓哪有餘力聚財以獲得財產性收入？就算是聚了財，投到有如賭場的中國股市，經驗證明也無法取得穩定安全的財產性收入。

第二，壟斷行業每年都高居「納稅500強的前50名」之內，是政府著力養育扶植並為自己「產金蛋的母雞」。如果政府只是將調節重點放在讓壟斷行業將到手的蛋糕多切一大塊上交給政府，政府卻不規定這塊收入用於民眾的福利開支，比如公共醫療、貧困救濟等等，結果還是政府口袋的錢多了，民眾仍然什麼也得不到。

可見，中國需要增加稅收使用的透明度，建立納稅人問責制度。否則，稅收再多，也無法填滿政務不公開造成的各種財政漏鬥。

第三，有關「規範灰色收入」分配。在中國，「灰色收入」就是指公職人員利用職務之便貪污腐敗所得到的非法收入，這種收入不應該存在。但溫總理特意將「灰色收入」與「非法收入」區分為兩種，並在「灰色收入」前使用「規範」二字。這就大有講究，說明「灰色收入」可以存在，只是需要「規範」而已，等於給「腐敗」開了一道合法的後門。既然如此，我也只能引古訓來預估中國的前途了。

「民富國強」與「國富民強」二者之間不是簡單的詞序不同，而是統治者將兩者何者置於優先地位的問題。前者有今天的北歐等國為證，這些國家的民富，國家也有尊嚴。後者有中國的例子為證，政府富人民疲弱。西漢劉向在《說苑•政理 卷七》中記載了一段話：「文王問於呂望曰：‘為天下若何？’對曰：「王國富民，霸國富士；僅存之國，富大夫；亡道之國，富倉府；是謂上溢而下漏。」文中的 「上」指王公貴族，官僚士大夫，「下」指平民百姓。「 溢」，溢出，喻富得流油之意；「漏」是指流失，漏財即被剝奪之意。中國現在就處在「富大夫」與「富倉府」的狀態，「上溢而下漏」的潰敗之局早已形成。

可以說，正是這種「上溢而下漏」之局，迫使中國社會形成對分配公平的普遍訴求，政府置身於這種訴求的漩渦之中，必須做出反應。至於這種「反應」能否收到實效，完全要看當局能否改變近年來已經定型的自我服務型的自利型政府模式。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)