撤銷駐京辦面面觀

2010-02-02 23:53 作者:橫河

今天和大家討論一下前幾天國務院下發的一個整頓各地駐京辦的文件。在1月19日國務院辦公廳印發了一個叫做「關於加強和規範各地政府駐北京辦事機構管理的意見」，這個意見從文字上看它只是加強和規範，但實際上是撤銷所有省一級以外的駐京辦，而且這一次要求在6個月內完成。

駐京辦是各地政府駐在北京的辦事處，這也是非常具有「中國特色」的一個機構，這個機構從49年開始一直到現在，中間曾經斷過一段時間，存在了至少有50年的歷史了。那為什麼在這個時候要提出撤銷駐京辦，我們今天就討論一下這個事情。

這個文件出來以後也有很多人提出很多疑問，所以國務院的機關事務管理局就有一個答記者問，在這裡就解釋了為什麼要撤，其中談到駐京辦是設置過多過濫、職能定位不准、接待不規範、監督管理機制不健全，它就舉了這麼幾個原因，所以需要整頓。還提到了個別駐京辦還發生了嚴重違紀違法。

一句話，實際上就是駐京辦在北京一個是違規，一個是腐敗。既然要把省一級以外的所有駐京辦全部都撤銷的話，那就說明它發生嚴重違紀違法的行為絕對不是個別的。因為如果是個別的駐京辦發生問題的話，按照駐京辦的人員犯了什麼罪就處理什麼罪；如果是以駐京辦的名義違法的話，就處理這個駐京辦就可以了，用不著整頓全國的駐京辦，所以實際上是駐京辦這個系統本身發生嚴重的問題。

我們首先來看一下駐京辦的歷史、它的現狀和它的職能。第一個建立駐京辦的是內蒙古駐京辦，在1949年就建立了，在50年代的時候基本上省一級都在北京設立了駐京辦，當時主要就是省一級的主要官員要到北京去辦事，當然有一個說法是當時在北京吃、住、行都很不方便，所以需要有人專門在北京打點到北京去辦事的省裡面的主要官員。

簡單的說，中共其實建政以後對各級官員都有嚴格的享受待遇的規定，只是在文革之前沒有暴露給民眾，大家不知道其實那個時候官員就有很多特權。因為北京不會給省裡的官員這麼多優惠的待遇，而省裡的官員想到北京去辦事的時候也要享受他們在省裡面所享受的那些高級的待遇，這就是設立各省駐京辦的一個主要的原因。後來到文革當中就徹底取消了，到了80年代改革開放以後，各省又重新建立了駐京辦，實際上是在國務院的統一安排下設置的，從名義上說是為了經濟發展。

現在北京需要整頓的駐京辦有多少呢？根據不完全統計，現在副省級以上的單位駐京辦有50多家，市一級的單位駐京辦有520家，縣級單位駐京辦有5千多家，再加上各類開發區、什麼管委會、各種協會，還有國有企業、大學加在一起的話，駐京機構要超過1萬家。這個是一個非常驚人的數據。中國一共有3千多個縣，也就是說3千多個縣幾乎每個縣都在北京設立了辦事處。

這麼龐大的機構，駐京辦在北京到底是幹些什麼事情呢？它在官場上的作用，當然就是和京官拉關係，為誰拉關係？就是為設置駐京辦的這個行政機構的主要官員去拉關係。當然啦，為地方去爭取一些項目，爭取一些地方利益，也包括爭取地方官僚的利益，所以當時有一個說法叫作「跑部錢進」，這個「跑部」就是中央各個部委的「部」；「錢進」的「錢」，就是金錢的錢，指的就是用錢在各個部委裡面拉關係。這是它在官場上的一個主要作用。

另外一個就是在信息方面，這次很多地方就提到駐京辦的一個重要作用就是在北京獲取政治信息，官方有一種說法在媒體上報導出來，就是說地方官執政要聽中央的聲音，所以在北京設立一個察言觀色的政治窗口非常重要，這樣能夠使地方的官員有一個耳聽八方的所謂「順風耳」，眼觀六路的「千里眼」，看清北京的風雲，這裡指的是北京的政治風雲。這是在官場上作為地方官他要在北京去瞭解北京的政治動態，瞭解的當然不是這些報紙上公布出來的，如果是公布出來的話，他只要看報紙就可以了，看CCTV就可以了，他是要搞到內部的消息。

那麼在經濟上，它曾經有很長一段時間是幫助地方特產到北京去推銷，這是在經濟發展不是非常發達的時候，當然現在還有這個功能；另一方面是在北京獲得各地的包括北京在內的經濟信息。在官場上，剛才我們說的是在北京打探消息，獲取情報的這部分。那麼反過來就是最早設立時候的那個功能，就是接待當地自己的地方官員的這個任務，這個任務其實花費是非常大非常大的。

曾經有人統計過在各個省一級的官員，包括省長、省委書記，他的消費是有嚴格規定的，所以在省一級官員不能乘特別豪華的車，當然有人乘，有人開，但是按規定他是不行的。然而各個省駐北京的辦事處，因為它名義上不是給主要官員配置的，而是公車，因此沒有配置的上限，在省裡面甚至地區在北京這個駐京辦所配置的車輛往往是完全超標準的，超過省裡面或是地一級最高的規定標準，所以往往地方大員到了北京以後，他可以坐比在地方上還要豪華得多的車。為了接待地方官員，又在駐京辦設置很多商業的旅館業、餐館業，方便這些地方官員到北京以後的住宿和吃飯。

還有一個作用，以前人們並不是非常清楚，當然也有很多人是知道的，就是所謂「維穩」的功能。這個維穩的功能是官方的說法，實際上它有多種功能，一個是阻止訪民到北京去上訪。這裡駐京辦就有很多功能，一個是設置黑監獄，另外一個就是減少當地上訪的統計數字。因為中央對各省市在維穩方面它有一個要求，就是要求各地上訪的人數不能超過多少，比如說某個省不能超過多少，某個市不能超過多少，所以各地駐京辦有一個任務，就是賄賂北京的警察。北京的警察是公開賣人，一旦抓到了某個省來的訪民，他首先就是通知這個省或者這個市的駐京辦，讓他們帶著錢去領人，往往是一個訪民就要花幾千塊錢把他買下來。這樣的話，這個省的訪民的數字，買下來的這個人的訪民數字就不會被報到中央去，也就減少了這個省的上訪人數數字。

這樣對當地官員的所謂「維穩」，所謂處理上訪的問題評分就會高，地方官員就會有實際的利益，包括將來的升遷和執政的評價都會有好處。在這個維穩的功能上除了設置黑監獄以外，還設置了臨時的刑訊室，把地方執法機構的一部分搬到北京，在北京刑訊、逼供、拷打。最早是在1999年，因為在99年之前其實上訪並不是一個全面性的常規的大事情，對於各地官員來說。

但是99年「7-20」以後由於迫害法輪功，當時很多法輪功學員到北京去上訪，所以各地駐京辦就有防止法輪功上訪的這麼一個任務。像在河南省駐京辦有一個官方網站，上面就明確說明，說是河南省駐京辦承擔構筑最後一道防線，防範控製法輪功赴京的工作任務。

在 2002年的時候，有雜誌發過一篇文章叫作《京城驛站》，它把各地駐京辦說成是古代駐北京的驛站的這麼一個機構，它就提到當時駐京辦，因為地方官駐到北京嘛，都是駐京辦去求北京的官員。結果一夜之間這種狀況突然改變了。就是突然之間有大批的法輪功（學員）上訪，北京當局就要去找駐京辦，要求各地駐京辦去領自己的人。由於這樣一件事情，本來北京的各個職能部門並不瞭解各地駐京辦在哪裡，幹什麼，但是這時候突然之間一晚上就改變了，所以說駐京辦是一夜成名。那麼從這篇報導也可以說明，駐京辦的任務就是幫助北京維穩，嚴格的說就是迫害人權的任務。從1999年迫害法輪功開始，駐京辦長期以來設置刑訊逼供室，毆打、酷刑折磨由北京警方轉交給這些地方的法輪功學員。所以這個黑監獄和刑訊逼供室是長期存在的，從1999年就開始了，在《明慧》網上曾經有過很多很多的報導，但是這個事情並沒有引起社會的廣泛關注。

一直到2009年8月份，安徽的女訪民李蕊蕊，在被駐京辦當作黑監獄的聚源賓館被看守強姦，駐京辦在迫害人權，特別是迫害訪民方面的黑幕才引起社會的廣泛關注。但是即使是這件事情被揭露出來了，這種社會的關注也沒有從根本上，或者是根本就沒有觸動駐京辦在迫害人權的這方面的一個常規的職能，沒有揭露過。

像當時截訪李蕊蕊，而且把她關進黑監獄的是安徽省阜陽駐京辦的截訪人員，但是在審判的過程當中，並沒有追查和涉及到安徽阜陽駐京辦的截訪人員，並沒有把他們作為罪犯來進行審判，甚至到現在都沒有搞清楚當時是誰把聚源賓館作為黑監獄的，只是說到了河南省駐京辦和聚源賓館有關係，但並沒有最終的追查出來並公布於眾。要把一個賓館當成黑監獄，當然就有人要買下這個賓館，或者是租下這個賓館的一些房間，是誰出錢租的？是誰出錢雇的這個保安？就是最終犯了強姦罪的這個保安是誰出錢雇的？不可能是賓館出錢雇。像這種事情卻並沒有得到觸及。

像私設監獄這樣的事情，在任何國家都是屬於重大刑事罪行，在李蕊蕊這個案子的調查和宣判的過程當中，居然沒有觸及到私設監獄這麼樣一個重大的犯罪，而僅僅是把在整個私設監獄當中最小的一個環節，就是一個看守犯的強姦罪，把這個案子判了而且公布於眾，而這個大的犯罪卻完全沒有觸及。說明什麼呢？說明在北京，地方官員違法設立黑監獄是潛規則當中許可的，而李蕊蕊的案子只是事情鬧大了而已，所以他們只會去處理這一個罪犯，而不會去處理整個大的罪行。

另外，大家關注的也僅僅是一些訪民的案子，真正起因於迫害法輪功而被各省駐京辦迫害得最嚴重的群體事件，也並沒有在中國被揭露出來。從2005年有一篇文章報導了駐京辦的一些黑幕，在2006年就開始考慮要撤銷駐京辦，一直到2010年一月份，歷經4年才出臺一個方案，可見要求撤銷駐京辦這件事情，本身觸動利益集團的利益之大，是非常難的。

我們現在看一下駐京辦它有沒有必要存在？首先它的職能是招待各地的官員，那我們一開始說了，這是最具有「中國特色」的一個功能。在其他任何國家，一般的官員要到首都去辦事情的話，到了那裡以後，他可以乘出租車，可以坐公共交通，可以住普通的或高檔旅館，或者是住五星級旅館都可以。沒有必要由州（像美國是州）在那個地方設置一個辦事處來招待地方的官員，誰要真的這麼做的話，那選民肯定不答應。本身這個官員由於辦事到首都去，這已經是納稅人付的錢了，要專門設置一個機構來招待他，讓他覺得很舒服，這個選民是不會答應的，納稅人是不會同意的，所以不僅是沒有必要，而且也沒有人敢這麼做。

在中國，一般的官員他在當地，特別是一把手，不管是黨還是政的一把手，他在當地都是屬於超級享受的。當他到北京去，哪怕是去短短的幾天，他也要這種超級享受。而這種超級享受，北京不會買他的帳，因為北京，中央嘛地位比較高，不需要討好他，所以就不會給他提供規定之外的這種超級享受，這些官員只好用當地納稅人的錢來自我招待。我覺得駐京辦的招待的職能，特別是招待官員的職能，就是地方官員拿地方納稅人的錢去招待自己，所以我認為駐京辦在招待這個問題上根本就沒有必要存在。

另外一個就是去拉攏腐蝕北京的各級官員，特別是部委以上的官員，另外打聽情報。這種運作方式本身就是不正常的運作，即使按照中共自己的規矩，它也是違法的，也不是正常的。

如果是在一個健全的法治社會，所有的政治運作、所有的經濟運作都是按照規則進行的話，那麼駐京辦是沒有必要存在的，但是在中國現在中共的統治下，它是有很多潛規則的因素在裡面的，所以駐京辦它就有了存在的土壤和存在的必要性。

這一次在國務院的通知下來以後，國內有這麼一種說法，就是拿美國的國會議員和中國的駐京辦進行比較，說美國的國會議員實際上也是某種類型的駐京辦，它所說的是去爭取地方的利益，說他如果不能夠幫當地的選民爭取到地方利益的話，當地的選民是不會同意的。這個比較是完全不符合實際情況的。美國的國會議員並不是按照省市的規則選出來的，他是按照50萬選民劃一個選區，選區裡面的選民選出來的，而選區和地方行政系統並不是重合的，所以他只代表他這個選區的選民，而不是一個城市或者一個州的利益。

第二個，美國國會議員他主要的任務是代表他這個選區在國會立法。當然，他要考慮到他選區選民的利益所在，但是他是正規地把這個利益用提案的方式提出來，然後在國會代表選民的利益進行投票來立法的。一旦立法以後，他在國會當中代表選民的利益才會最終實現，所以他是用立法的形式來實現選民的利益的，他的所有的作法都是公開的，他要為選民在國會說話，為什麼他要支持這個立法？是因為他的選民要求他支持這個立法。

他沒有駐京辦招待官員的職能，他也沒有駐京辦去打聽內部消息的職能。因為按照美國的〈公共信息公開法〉，所有被列為公共信息的，任何人都可以查到，你不需要在華盛頓派駐一個代表團專門去打聽非公共信息。美國的國會議員倒真的是有這麼一個任務，就是接待以任何原因去華盛頓要求參觀國會的他的選民，也就是說當國會山的導遊。國會議員辦公室有這麼一個任務。當然他不管吃，你自己願意在國會自助餐廳裡面吃什麼吃什麼，自己掏錢，他不會請客，但他可以給你當導遊，只要你事先打個電話，安排好參觀的時間就可以了。當然他絕對沒有截訪的任務。

駐京辦最終反映出來的是什麼問題？我覺得駐京辦反映的最主要問題是，沒有一個正常的國家運行機制。因此各個地區需要通過關係，通過打聽內部的消息來制定相關的政治和經濟的政策，各地主要官員也要通過非正常的途徑來為自己的升遷、任命謀取最大的利益。

另外，它也缺乏正常的商業運作。比如說，進京該住旅館就住旅館，該上餐館就上餐館，而由政府花納稅人的錢，虧本也可能賺錢，去開旅館和餐館，這是非常不正常的，這不是一個政府應該進行的運作。如果是有這個需求去開一個地方特色的旅館和地方特色的餐館，那麼自然就會有人到那個地方去開這麼一家旅館，開這麼一家餐館，這是由經濟規律所決定的，跟政府駐京辦一點關係都沒有。今天在中國如果駐京辦繼續有開餐館和旅館的需要的話，也就是說在這一方面的正常商業運作還沒有真正的完成。

另外，就是在中國沒有正常的司法途徑，也沒有正常的上訴途徑，所以才會有大批的訪民滯留在北京，也才會有駐京辦截訪的任務，也才會有駐京辦監獄和刑訊逼供室的這個任務，當然官方美其名曰：為北京維穩。

最後我們再來看一下，「撤消駐京辦」這個命令能不能有效執行？大家知道，在十幾年前各個省區市駐京辦曾經通通被責令撤消，給的罪名是「想要探聽與蒐集中央的信息」。我個人認為撤消駐京辦這樣的命令是很難有效執行的，其原因就是有這樣的需求、需要，就會有這樣的供應。

實際上駐京辦是提供一個服務，這個服務是因為有這樣的需要，所以很多人估計廊坊會出現大量的駐廊辦來代替駐京辦，因為廊坊歸河北省管，是最靠近北京又不在北京境內的。把這個辦公室設在廊坊的話，就不受取消駐京辦這條命令的影響了。

只要中央還是按照運動治國，還在按照紅頭文件治國，而不是依法治國的話；只要這個決策的過程還是不透明的話；只要各個部委還是掌握資源的分配大權，而這個分配也是不透明的話；只要腐敗繼續盛行，這一點我個人覺得是沒有任何疑問的，腐敗只會越演越烈；如果地方官員還繼續需要在北京接受「特殊」照顧的話，駐京辦就會以各種方式改頭換面地繼續存在，而且會發展下去。

至於它維穩的這個功能，不管取不取消駐京辦，各地不僅不會減弱，還會加強對北京的維穩功能，只是以什麼方式出現而已。因為這是中央對各地的要求，中央要求各地來幫助北京維穩，來解決各地赴京上訪人群的問題。所以只要中央的要求存在，這個功能就會繼續存在。即使在最先取消駐京辦的濰坊市，濰坊市是一年前取消駐京辦的，他們還提出至少在每年兩會，所謂國慶等等重要的節日和重大活動、重要會議舉行時間，還是要派駐信訪、公安、維穩辦人員到北京值班，處理本地可能會出現的進京上訪情況。

也就是說駐京辦的人權迫害的功能，以後只是以另外一種形式在北京繼續加強而不是減弱，因為只要大規模拆遷這樣的事件在繼續製造冤民，只要各地侵犯人權、侵犯信仰自由的行為繼續，只要司法繼續黑暗，只要中共繼續大量地製造各種各樣的冤案，中央就會繼續要求地方為北京維穩。