秋風 ：預算不是國家秘密

摘要：政府比起股份公司來，公開財政信息的必要性和相近程度，更有過之。政府所花的每一分錢，都來自納稅人稅款。而納稅人繳稅的一個隱含前提是：政府將把這些錢最有效率地使用於國民最期望的地方。為此，政府徵收多少稅，需由國民來決定。但同時，政府如何花錢，同樣需由國民通過預算案來決定。

中國觀察之秋風專欄

多年來，深圳"公共預算觀察志願者"組織成員李德濤先後向財政部、衛生部、教育部、國家統計局、中國人民銀行等十多個部委，及上海、北京、廣州等十幾個城市，發出上百封信息公開申請，要求其公開財政預算。最近，他終於實現"零的突破"：廣州財政局答覆，將把全市各部門的預算在網上全部公開。而同日，某地財政局答覆說，本級部門預算屬於"國家秘密"，不能公開。

以"國家秘密"這樣的答覆十分荒唐。一傢俬人企業當然可以不要預算，老闆想花什麼錢就可以自己臨時決定。但一家股份公司管理層要花錢，就必須事先制訂出預算，由董事會批准，重大項目還需要股東大會批准，上市公司還要向公眾公開信息。

政府比起股份公司來，公開財政信息的必要性和相近程度，更有過之。政府所花的每一分錢，都來自納稅人稅款。而納稅人繳稅的一個隱含前提是：政府將把這些錢最有效率地使用於國民最期望的地方。為此，政府徵收多少稅，需由國民來決定。但同時，政府如何花錢，同樣需由國民通過預算案來決定。在現實中，國民通常是由他們的代表來代理這一權利，在中國就是各個層級的人大及其常委會。

更進一步，即便人大及其常委會審議決定了預算案，也必須立即向國民公布。因為，人大及其常委會是人民的代理人，真正的權利主體是國民。儘管由於技術條件的限制，國民不能直接進行決策，但對於相關預算是什麼，他們有知曉的權利。國民可以根據預算的合理性，評估人大及其常委會是否盡到了自己的責任，從而決定在以後的選舉中還投不投這些人士的票；國民也可以根據預算來評估，政府是否真的把錢最有效率地使用在自己期望的方向。

換一個角度，從政府角度看，預算案的公開乃是政府的道德與政治義務，不管法律對此如何規定。只要是負責任的政府就必然會公布自己的整個預算，這就好像一個賬房先生要把全部賬目向老闆公開一樣，天經地義，甚至不需要法律作出明文規定。

當然，政府的運作必有必要的秘密。但是，政府處理的整個事務中，秘密、機密的事情終究是例外、少數。畢竟，政府絕大多數部門的工作是面向公眾的，國民有權利知道，政府各個部門具體要幹些什麼，有哪些重要事項安排、支出安排。政府不能秘密地籌劃一些涉及國民卻對國民不能公開的計畫。據此，政府的絕大部分錢也應當是花在公開的事情上，它們構成預算的主體。因而，至少預算的絕大多數內容不可能是秘密，也不應當是秘密。

事實上，判斷一個現代政府的標準，一個很重要的指標就是看所謂的秘密佔整個事務的比例。這個比例越高，政府治理的法治化、民主化的程度就越低。前現代的政府會以秘密為名，由若干行政官員在密室中決定怎樣花費納稅人的錢，並且無限度地擴大秘密的範圍，以至於把整個預算都視為秘密。相反，現代政府則把秘密事項控制在最小限度，而將絕大多數預算的細節全部公布於眾。除了極少數例外，現代政府對國民是沒有秘密可言的，"共和國"(republic)的英文單詞就有詞根public，"共和"的意思是"共治"，共治的前提是一切公共事務公開，這自然包括財政預算的公開。

更進一步說，即便確屬必須暫時秘密的例外事項，也不能由行政部門自行決定，至少要由人大常委會某些組成人員、在經過宣誓保密之後進行審議。預算中的每一分錢支出，都需要人民代表的審議和批准，沒有一項例外，這是現代政府運轉的基本原則，當然也是財政預算制度的基石。

可以說，李德濤通過自己的公民行為，對中國各個部門、各地政府的現代性進行了一次有趣的測試，而結果令人失望。財政是政治的核心，對李德濤的回覆表明，廣州市政府已經具備了現代財政意識，具備了現代政府意識。它至少知道，預算案不是給自己看的，而是給市民看的，是政府向人民提出並經過人民--- 通過其代表，批准的一份花錢申請。人大代表代表人民批准過的一份檔，人民自己怎麼能夠無權觀看、查閱、評鑒、批評？　　

(文章僅代表作者個人立場和觀點)