在職總統眷戀職位 非洲民主最大隱憂

塞內加爾(Senegal)總統瓦德(Abdoulaye Wade)近日宣布將在二0一二年競選連任,這是繼去年十一月阿爾及利亞(Algeria)及今年八月尼日(Niger)兩國修憲取消總統任期限制後,又一位現任總統在兩任任期屆滿之前,決定持續掌權。阿爾及利亞的布特佛利卡(Abdelaziz Bouteflika)已經在今年四月成功贏得選舉,尼日的坦加(Mamadou Tandja)則有資格參加原訂在下個月舉行的總統大選,但目前是否如期舉行尚在未定之中,無論如何坦加都將繼續執政。

瓦德雖然沒有修憲取消塞內加爾憲法總統兩任任期限制的規定,不過由於二00一年瓦德就任之初將總統任期由七年改為五年,因此當他在二00七年贏得修憲後的第一次總統大選後,瓦德宣稱在新的憲法下,他還可以再參選一次。這和布吉納法索(Burkina Faso)及喀麥隆(Cameroon)的修憲手段如出一轍,就是總統兩任的任期限制以新的憲法為準,之前的任期不在計算之內。即使瓦德的參選並不會和實際的憲法條文牴觸,但卻再次讓非洲民主鞏固的前景蒙上陰影。

回顧大部分的非洲國家在一九六0年代之初,都曾經採取多黨民主政治,但許多獨立建國的英雄並未讓民主政治步入正軌,反倒是著手修改憲法。他們或是實行一黨政治,或是將任期限制與消,更有直接宣布自己為終身總統者。隨之而來的軍事政變也沒有改變這個趨勢,軍人帶領的新強人政治當然沒有任期限制的考量,他們往往是在下一個政變中被推翻或暗殺後,才交出政權。

九0年代初期第三波民主化席捲非洲,在民意高度反對政治人物眷戀職位的情況下,新的憲法又再度將總統任期限制納入條文中。然而,到了九0年代末期,當這些新選出的總統兩任任期屆滿之際,又開始出現修憲延長任期或是取消任期限制的行為。經過十多年來的發展,我們大致可將其歸為以下幾類:

一、 兩任任期屆滿總統依法去職的國家

截至目前為止,非洲國家總統兩任任期屆滿依法去職的國家,包括了貝南(Benin)、迦納、馬利、維德角(Cape Verde)、聖多美普林西比(Sao Tome and the Principe)、坦尚尼亞(Tanzania)、肯亞(Kenya)及獅子山(Sierra Leone)等。在這幾個民主國家中,貝南是第一批推動多黨民主政治的國家中,唯一現任總統輸掉大選、又再贏得兩任任期並在任滿下臺者,具有指標性意義。迦納的前軍事強人羅林斯(Jerry Rawlings)不但主導多黨民主化,也在任期屆滿後見證該國的第一次政黨輪替,隨後當選的郭佛(John Kufuor)則是兩任任期完後讓迦納經歷二次政黨輪替。肯亞曾在二00八年的總統大選發生動亂,獅子山則是走出內戰陰影不久,其政治穩定尚待觀察,其他幾個國家兩任總統任期限制不僅是憲法規定,亦已形成政治慣例。

二、 兩任總統任期屆滿前修憲延長任期,總統在第三任任期屆滿後去職的國家

非洲僅有一個國家的總統是透過修憲完成延長任期的程序,但又在延任一屆後,選擇退休,這就是納米比亞(Namibia)的努菊瑪(Sam Nujoma)。納米比亞是非洲展開民主化之時(一九九0年),方才新獨立的國家,代表反抗殖民統治的西南非人民組織(South West African People's Organization,簡稱SWAPO)領袖努菊瑪享有極高的聲望。這位開國元勛的地位難以取代,因此他的修憲取消兩任任期限制,並未在國內有太多反對的聲浪。不過,他在二00四年第三任任期屆滿前,是否真會退休,仍然引發多方的揣測。最終努菊瑪選擇長期戰友柏漢巴(Hifikepunye Pohamba)接棒,讓他能順利交出政權。

三、 兩任任期總統企圖修憲延任未果而依法去職的國家

非洲南部的尚比亞(Zambia)和馬拉威(Malawi)兩個鄰國在九0年代民主化後的首次多黨選舉中,分別讓長期執政的強人孔達(Kenneth Kaunda)和班達(Hastings Banda)敗選下臺,但接替的反對黨候選人齊魯巴(Frederick Chiluba)和莫魯士(Bakili Muluzi)在掌權後卻想要修憲延任。此舉不但未獲國會支持,也引發社會反彈,最終僅希望能靠指定接班人參選總統,來延續其政治影響力。不過,兩位接替當選的總統並非傀儡、不受操控,更主動調查前任總統任內的貪腐情形。這些舉動讓許多非洲現任總統益加戀棧權位,以免下臺後遭到清算。近年來最引起重視的是奈及利亞(Nigeria)在二00六年的總統任期修憲案,由於爭議性極高,讓奧巴桑喬(Olusegun Obasanjo)總統不願意對此議題公開表態。此修憲案最終在國會沒有獲得足夠票數的情況下胎死腹中,奧巴桑喬雖然失去繼續掌權的機會,但他已是奈及利亞唯一的兩任總統,為該國民主鞏固奠定良好機礎。

四、 兩任任期未滿已修憲將任期限制重新計算的國家

布吉納法索的龔保雷(Blaise Campore)總統自一九八七年取得政權後,於一九九一年首次多黨民主選舉中獲勝。隨後布國通過新憲,將總統任期改為七年,但仍保有兩任任期限制。由於採取新憲,龔保雷隨後在一九九八及二00五年兩度連任成功,新的任期至二0一二年為止。採取類似作法的還有喀麥隆的畢亞(Paul Biya)。在一九九0年代的多黨民主選舉中,他分別在一九九二及一九九七年兩度獲勝。不過,在一九九七年選舉前,畢亞於一九九六年進行修憲,將總統任期由原先的五年延長為七年,但仍然保有兩任任期的限制。由於這個新的規定不溯及既往,因此畢亞得以在二00四年參選連任,兩任任期至二0一一年屆滿。

五、 兩任任期未滿已修憲或在新憲中將任期限制取消的國家

幾內亞(Guinea)、突尼西亞(Tunisi)、加彭(Gabon)、烏干達(Uganda)、查德(Chad)、阿爾及利亞(Algeria)、尼日(Niger)等非洲國家都是在總統兩任任期未滿時,於本世紀出修憲取消任期的限制。其中幾內亞的孔德(Lasanne Conte)和加彭的邦戈(Omar Bongo)雖然延任成功,但新一任任期未滿就已在去年底和今年夏天分別過世,未來是否會有規定總統任期的新憲或修正案,仍待觀察。突尼西亞則是將總統年齡限制為七十五歲,因此雖取消任期限制,但也不太可能產生終身總統。甘比亞(the Gambia)一九九七年的憲法原先有總統兩任任期的限制,依憲政慣例它並不適用於賈梅(Yahya Jammeh)的第一個任期,他應可再選兩次。不過,賈梅似乎早有長期執政的打算,因此在新憲送交公民投票時,就先將兩任限制刪除。

許多國家如賴比瑞亞(Liberia)、幾內亞比索(Guinea-Bissau)、中非共和國(Central African Republic)、蒲隆地(Burundi)、剛果民主共和國(Democratic Republic of Congo)、象牙海岸(Cote d'Ivoire)、茅利塔尼亞(Mauritania)因內戰動亂或軍事政變而影響了文人民主政治的時程,即使其憲法中或許有任期限制的規定,但離現任總統兩任任期屆滿仍有一段時間,有些則仍未舉行選舉。其餘一些國家如埃及(Egypt)、赤道幾內亞(Equatorial Guinea)、多哥(Togo)、辛巴威(Zimbabwe)等原先就沒有總統任期的限制,也就沒有修憲延任的問題。

非洲總統企圖修憲延長任期或取消任期限制的原因很多,但歸納下來不外乎以下幾點。第一、個人的權力慾望或是強烈的使命感;第二、擔心個人離開職位後會遭到查辦或清算;第三、領導中心的改變會引發政局的不穩定;第四、接班人的安排未盡順利或接班人權力基礎尚未鞏固。若是政治人物真有政績表現,或是無可或缺,他們仍有可能在離職後再參選角逐大位,或是在其他職位上作出貢獻,但大部分都是為了私人或家族的利益而想盡辦法延續政治生命。對照之下,那些依法在兩任任期屆滿就下臺的總統,即使任內政績平平,卻已對非洲的民主政治作出基本的貢獻。瓦德總統任內表現不俗,如今年事已高,為何不為自己留下好的名聲,替非洲民主政治樹立典範?目前離二0一二年的大選仍有兩年多,應可對此重要決定再作考慮,以避免對非洲民主政治造成負面的衝擊。

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