在職總統眷戀職位 非洲民主最大隱憂

2009-10-19 13:25 作者:嚴震生

塞內加爾（Senegal）總統瓦德（Abdoulaye Wade）近日宣布將在二０一二年競選連任，這是繼去年十一月阿爾及利亞（Algeria）及今年八月尼日（Niger）兩國修憲取消總統任期限制後，又一位現任總統在兩任任期屆滿之前，決定持續掌權。阿爾及利亞的布特佛利卡（Abdelaziz Bouteflika）已經在今年四月成功贏得選舉，尼日的坦加（Mamadou Tandja）則有資格參加原訂在下個月舉行的總統大選，但目前是否如期舉行尚在未定之中，無論如何坦加都將繼續執政。

瓦德雖然沒有修憲取消塞內加爾憲法總統兩任任期限制的規定，不過由於二００一年瓦德就任之初將總統任期由七年改為五年，因此當他在二００七年贏得修憲後的第一次總統大選後，瓦德宣稱在新的憲法下，他還可以再參選一次。這和布吉納法索（Burkina Faso）及喀麥隆（Cameroon）的修憲手段如出一轍，就是總統兩任的任期限制以新的憲法為準，之前的任期不在計算之內。即使瓦德的參選並不會和實際的憲法條文牴觸，但卻再次讓非洲民主鞏固的前景蒙上陰影。

回顧大部分的非洲國家在一九六０年代之初，都曾經採取多黨民主政治，但許多獨立建國的英雄並未讓民主政治步入正軌，反倒是著手修改憲法。他們或是實行一黨政治，或是將任期限制與消，更有直接宣布自己為終身總統者。隨之而來的軍事政變也沒有改變這個趨勢，軍人帶領的新強人政治當然沒有任期限制的考量，他們往往是在下一個政變中被推翻或暗殺後，才交出政權。

九０年代初期第三波民主化席捲非洲，在民意高度反對政治人物眷戀職位的情況下，新的憲法又再度將總統任期限制納入條文中。然而，到了九０年代末期，當這些新選出的總統兩任任期屆滿之際，又開始出現修憲延長任期或是取消任期限制的行為。經過十多年來的發展，我們大致可將其歸為以下幾類：

一、 兩任任期屆滿總統依法去職的國家

截至目前為止，非洲國家總統兩任任期屆滿依法去職的國家，包括了貝南（Benin）、迦納、馬利、維德角（Cape Verde）、聖多美普林西比（Sao Tome and the Principe）、坦尚尼亞（Tanzania）、肯亞（Kenya）及獅子山（Sierra Leone）等。在這幾個民主國家中，貝南是第一批推動多黨民主政治的國家中，唯一現任總統輸掉大選、又再贏得兩任任期並在任滿下臺者，具有指標性意義。迦納的前軍事強人羅林斯（Jerry Rawlings）不但主導多黨民主化，也在任期屆滿後見證該國的第一次政黨輪替，隨後當選的郭佛（John Kufuor）則是兩任任期完後讓迦納經歷二次政黨輪替。肯亞曾在二００八年的總統大選發生動亂，獅子山則是走出內戰陰影不久，其政治穩定尚待觀察，其他幾個國家兩任總統任期限制不僅是憲法規定，亦已形成政治慣例。

二、 兩任總統任期屆滿前修憲延長任期，總統在第三任任期屆滿後去職的國家

非洲僅有一個國家的總統是透過修憲完成延長任期的程序，但又在延任一屆後，選擇退休，這就是納米比亞（Namibia）的努菊瑪（Sam Nujoma）。納米比亞是非洲展開民主化之時（一九九０年），方才新獨立的國家，代表反抗殖民統治的西南非人民組織（South West African People's Organization，簡稱SWAPO）領袖努菊瑪享有極高的聲望。這位開國元勛的地位難以取代，因此他的修憲取消兩任任期限制，並未在國內有太多反對的聲浪。不過，他在二００四年第三任任期屆滿前，是否真會退休，仍然引發多方的揣測。最終努菊瑪選擇長期戰友柏漢巴（Hifikepunye Pohamba）接棒，讓他能順利交出政權。

三、 兩任任期總統企圖修憲延任未果而依法去職的國家

非洲南部的尚比亞（Zambia）和馬拉威（Malawi）兩個鄰國在九０年代民主化後的首次多黨選舉中，分別讓長期執政的強人孔達（Kenneth Kaunda）和班達（Hastings Banda）敗選下臺，但接替的反對黨候選人齊魯巴（Frederick Chiluba）和莫魯士（Bakili Muluzi）在掌權後卻想要修憲延任。此舉不但未獲國會支持，也引發社會反彈，最終僅希望能靠指定接班人參選總統，來延續其政治影響力。不過，兩位接替當選的總統並非傀儡、不受操控，更主動調查前任總統任內的貪腐情形。這些舉動讓許多非洲現任總統益加戀棧權位，以免下臺後遭到清算。近年來最引起重視的是奈及利亞（Nigeria）在二００六年的總統任期修憲案，由於爭議性極高，讓奧巴桑喬（Olusegun Obasanjo）總統不願意對此議題公開表態。此修憲案最終在國會沒有獲得足夠票數的情況下胎死腹中，奧巴桑喬雖然失去繼續掌權的機會，但他已是奈及利亞唯一的兩任總統，為該國民主鞏固奠定良好機礎。

四、 兩任任期未滿已修憲將任期限制重新計算的國家

布吉納法索的龔保雷（Blaise Campore）總統自一九八七年取得政權後，於一九九一年首次多黨民主選舉中獲勝。隨後布國通過新憲，將總統任期改為七年，但仍保有兩任任期限制。由於採取新憲，龔保雷隨後在一九九八及二００五年兩度連任成功，新的任期至二０一二年為止。採取類似作法的還有喀麥隆的畢亞（Paul Biya）。在一九九０年代的多黨民主選舉中，他分別在一九九二及一九九七年兩度獲勝。不過，在一九九七年選舉前，畢亞於一九九六年進行修憲，將總統任期由原先的五年延長為七年，但仍然保有兩任任期的限制。由於這個新的規定不溯及既往，因此畢亞得以在二００四年參選連任，兩任任期至二０一一年屆滿。

五、 兩任任期未滿已修憲或在新憲中將任期限制取消的國家

幾內亞（Guinea）、突尼西亞（Tunisi）、加彭（Gabon）、烏干達（Uganda）、查德（Chad）、阿爾及利亞（Algeria）、尼日（Niger）等非洲國家都是在總統兩任任期未滿時，於本世紀出修憲取消任期的限制。其中幾內亞的孔德（Lasanne Conte）和加彭的邦戈（Omar Bongo）雖然延任成功，但新一任任期未滿就已在去年底和今年夏天分別過世，未來是否會有規定總統任期的新憲或修正案，仍待觀察。突尼西亞則是將總統年齡限制為七十五歲，因此雖取消任期限制，但也不太可能產生終身總統。甘比亞（the Gambia）一九九七年的憲法原先有總統兩任任期的限制，依憲政慣例它並不適用於賈梅（Yahya Jammeh）的第一個任期，他應可再選兩次。不過，賈梅似乎早有長期執政的打算，因此在新憲送交公民投票時，就先將兩任限制刪除。

許多國家如賴比瑞亞（Liberia）、幾內亞比索（Guinea-Bissau）、中非共和國（Central African Republic）、蒲隆地（Burundi）、剛果民主共和國（Democratic Republic of Congo）、象牙海岸（Cote d'Ivoire）、茅利塔尼亞（Mauritania）因內戰動亂或軍事政變而影響了文人民主政治的時程，即使其憲法中或許有任期限制的規定，但離現任總統兩任任期屆滿仍有一段時間，有些則仍未舉行選舉。其餘一些國家如埃及（Egypt）、赤道幾內亞（Equatorial Guinea）、多哥（Togo）、辛巴威（Zimbabwe）等原先就沒有總統任期的限制，也就沒有修憲延任的問題。

非洲總統企圖修憲延長任期或取消任期限制的原因很多，但歸納下來不外乎以下幾點。第一、個人的權力慾望或是強烈的使命感；第二、擔心個人離開職位後會遭到查辦或清算；第三、領導中心的改變會引發政局的不穩定；第四、接班人的安排未盡順利或接班人權力基礎尚未鞏固。若是政治人物真有政績表現，或是無可或缺，他們仍有可能在離職後再參選角逐大位，或是在其他職位上作出貢獻，但大部分都是為了私人或家族的利益而想盡辦法延續政治生命。對照之下，那些依法在兩任任期屆滿就下臺的總統，即使任內政績平平，卻已對非洲的民主政治作出基本的貢獻。瓦德總統任內表現不俗，如今年事已高，為何不為自己留下好的名聲，替非洲民主政治樹立典範？目前離二０一二年的大選仍有兩年多，應可對此重要決定再作考慮，以避免對非洲民主政治造成負面的衝擊。