王維洛：從2009年"大旱災"看中國政府的三農政策

2009-02-27 04:34 作者:王維洛

造成2009年"大旱災"的原因除了受災地區降雨比較少之外，還有中國政府只重視工程農業，而不重視生態農業。工程農業缺乏可持續性，病危水庫多，大規模開採地下水，導致地下水位大幅度下降，灌溉工程年久失修，"旱澇保收"的基本農田則是旱澇無收，農業綜合生產能力下降。中央政府壟斷水源，向農民收取高額水費，農民寧願放棄灌溉。在用水份配上，農業用水是"被遺忘的角落"。中央政府投資不足，投資不能使廣大農民受益。"大旱災"造成農民收入減少，使2009 年第一號文件所提出的"促進農業穩定發展，保證農民持續增收"的目標落空。

一、關於農業政策的第一號文件

中共中央和國務院每年頒發的第一號文件，都是關於農業政策的，這似乎成為了一個"革命的老傳統"。

比如最近幾年以來，中共中央和國務院頒發的第一號文件，涉及下列內容：

2004年：促進農民增加收入
2005年：進一步加強農村工作，提高農業綜合生產能力
2006年：推進社會主義新農村建設
2007年：積極發展現代農業，紮實推進社會主義新農村建設
2008年：切實加強農業基礎建設，進一步促進農業發展和農民增收
2009年：促進農業穩定發展，保證農民持續增收

中國人的腦袋中有一個簡單的順序，認為第一號就是最重要的。人們以為，中共中央和國務院每年頒發的第一號文件，都涉及中國的三農問題。這就是中國政府重視三農問題的最主要表現。

其實，中國政府是否重視三農問題，並不取決於每年頒布的第一號文件是否是涉及三農政策的，而是決於中國政府對於三農問題的嚴重性和產生問題的原因是否有正確的認識和分析，中國政府制定的政策是否正確，採取的措施是否有力，這些措施是否取得了預定的效果，解決或者減輕了三農問題。2009年的"大旱災"，是對中國政府三農政策的一次小小的考驗。

二、2009年的"五十年一遇的大旱災"

根據中國抗旱防汛指揮部的說法：2008年 /2009年冬春，中國北方12個省市自治區遭受了五十年一遇的大旱災，是中華人民共和國建國以來最嚴重的旱災。主要原因是，這些地區三個多月無有效降雨，導致1.6億畝農田遭受嚴重旱災等等。看來這"五十年一遇的大旱災"又是天災所致。

其實，一直到2008年10月，2009年遭受嚴重旱災的中國北方地區，自然降雨情況還是相當不錯的。比如在這十個月中，北京市的降雨量達到近700毫米，達到了常年平均水平。淮河流域的降雨量則超過常年平均水平，只有黃河流域的降雨量低於常年平均水平。在這些地區的大型水庫中，蓄水也是相當豐富，有的地區超過常年平均水平，有的地區低於常年平均水平。

至於11月份之後，不少地區連續三個多月無有效降雨，並不是說明這些地區連續三個多月沒有降雨，而是有降雨，只是降雨量小，沒有形成地表徑流。按照張光斗等的定義，沒有形成地表徑流的降雨就不能計算為水資源，所以就有了這個"無有效降雨"的概念。但是黃萬里先生認為，這些降雨也是水資源，因為它們對於農作物的生長是很重要的。但是張光斗是中國水利界的泰鬥，所以採用他的定義。

三個多月無有效降雨，這和人們過去聽到的「三年自然災害」，1959年、1960年和1961年三年連續乾旱，導致三千多萬中國人非正常死亡，兩個旱災孰重孰輕，讀者自有判斷。

二十世紀七十年代、八十年代，華北地區連續幾年出現乾旱。1981年，北京90%地區自來水供應不足，降壓供水299小時。1988年，北京全市降壓供水長達958小時。這只是兩個小小的例子。2009年的旱災程度，和這些旱災也是無法比較的。只是那時還沒有"無有效降雨"這個概念罷了，也沒有統計過"無有效降雨"的時間長短。所以從"三個多月無有效降雨"這個指標來評定，這是中華人民共和國建國以來"最嚴重"的旱災。

三、造成2009年旱災的幾個原因

除了2008年11月份之後，這些地區降雨比較少之外，造成2009年旱災的主要原因還有：

1、中國政府只工程農業，而非生態農業；
2、工程農業沒有可持續性，病危水庫多，大規模開採地下水，導致地下水位大幅度下降，灌溉工程年久失修，"旱澇保收"的基本農田則是旱澇無收，農業綜合生產能力整體下降；
3、壟斷水源，向農民收取高額水費，農民寧願放棄灌溉。政府只顧收取高額水費，而不能保證常年供水；
4、在用水份配上，農業用水是"被遺忘的角落"；
5、土地制度造成農民對水利投資沒有興趣；
6、中央政府的投資不足，投資不能使廣大農民受益；
7、地方政府由於地方財政危機，公然截留中央政府的投資。

四、建造大型水庫，並且大量開採地下水，欲求"水旱從人"

中共幾代領導人，對於水利、對於如何抗旱防洪，都有特別的興趣和愛好，不時地會發出一些最高指示。歸根結底，他們只追求工程農業，就是用大型的水庫大壩工程式控制制降雨和水流，配合調水工程，並且大量開採地下水，讓不完美的自然做到"水旱從人"。他們不推崇順應自然的生態農業。他們認為，中國的降雨不如歐洲、美國均勻，季節變化大，因此必須多建造水庫大壩，特別是有核心控制能力的大型水庫大壩工程，將洪澇季節的洪水儲存在水庫中，以彌補乾旱季節水資源不足之用。

建國60年來，中國一共建設了八萬六千多座水庫，到2006年底，水庫總庫容超過達五千八百四十二億立方米。從理論上來說，如果這些水庫都裝滿水，那麼中國就是一年不下雨，水庫裡的水也能滿足全國農業、工業和生活用水的要求。中國的多數河流的開發程度超過了百分之一百，就是說，河流上的水庫庫容超過了河流一年的徑流量。中國認為河流的開發程度越高，現代化的程度就越高。而國外學者認為，河流開發程度不應該超過百分之十五，最好保持在百分之五以下。

實際情況是，中國有了八萬六千多座水庫之後，旱災不是越來越少，災情也不是越來越輕，而是旱災越來越頻繁，災情也是越來越重；同樣，洪澇災不是越來越少，災情也不是越來越輕，而是洪澇災越來越頻繁，災情也是越來越重。但是，中國領導人從來沒有清醒地回顧一下他們的政策、措施和效果，而是一味地迷信水庫大壩工程，認為水庫的規模還不夠大。孟凡貴在《"制度性乾旱"───論中國北方惡性水源危機的社會成因》一文中提出的一個概念，認為中國北方的乾旱是"制度性乾旱"，這是一個十分有意義的命題。

工程農業並沒有可持續性。在這次旱災過程中，河南、山西等省都報怨：大多數的水庫大壩工程和灌溉工程是二十世紀五十年代或者六十年代建造的，至今已經有四、五十年，工程設施都進入經濟使用期的後期，年久失修，病危水庫多，灌溉工程不配套，無法發揮作用等等。這也從另一方面說明，這幾年中央政府並沒有在這方面進行必要的投資，儘管它口口聲聲說重視農業。

比如，在此次旱災中經常提到河南省第二大水庫陸渾水庫，由於乾旱成為休閑場地，水庫見底。陸渾水庫位於黃河支流伊河上，壩址處多年平均年徑流量是10.25億立方米(1951∼1968 年)，水庫總庫容13.2億立方米。陸渾水庫於1959年12月開始興建，1965年8月底建成。陸渾大壩工程所在區域可以說是斷層密佈，大小斷層多達 112條。陸渾大壩建成之後就成為病庫危壩。從1976年開始就進行加固工程。此外，該水庫還有嚴重的泥沙淤積問題。2009年陸渾水庫的蓄水量僅2億立方米，不足總庫容的1/6。但是人們可以反問一下：陸渾水庫有膽量和能力蓄滿13.2億立方米嗎？當然沒有。水庫蓄滿後，陸渾大壩可能失事，其後果不堪設想。

水庫裡有水，是不是說，就能保證農業用水了呢？當然不是。建設水庫工程有建設工程的目標，比如建設三峽大壩的工程目標是防洪、發電、航運，真實目標是發電，農業溉不是工程目標。建設陸渾大壩工程的目標是防洪、發電，真實目標也是發電。中國絕大部分的水庫大壩工程是為發電而建造的，而不是為農業灌溉而建造的。特別是水庫管理改革之後，水庫也實行經濟承包，水庫管理者的經濟利益直接依賴於水庫大壩工程的發電量。水庫控制了河流的水流，河流水不再按照自然規律流動，而是按照水庫管理者的經濟利益流動。再者，世界各國的水電，主要是提供基礎負荷的用電(保證常年一定的流量)，而中國水電則是提供高峰負荷的用電(需要時可以大量泄水，不需要時則不下泄河水)。冬季用電量少，加上2008年入秋之後，中國經濟增長速度明顯放緩，甚至是出現負增長，用電量減少更加明顯。因此各水庫主要是蓄水，而不是發電，因此也不向下游放水。

在自然狀態下，沒有降雨，河流還是可以有水，這水來自上游，來自地下水的補充。如今，河流的水由一級一級的水庫控制，水庫不放水，河道裡就沒有水，灌溉溝渠中也沒有水。河中沒有水，灌溉溝渠中沒有水，農民想灌溉也不可能。

這些問題，在這次旱災過程中看到很清楚。新華社的報導說：為了抗旱，小浪底水庫每秒鐘的下泄流量，已從兩百九十立方米增加到七百立方米；至2月15日一共下泄19.43億立方米水，供河南和山東等地抗旱用，為減輕旱情做出巨大貢獻。

如果小浪底水庫不向下游放水，下游的黃河河道就會斷流。小浪底水庫每秒鐘的下泄流量兩百九十立方米，這是為了保證黃河不斷流的需要。在這個流量下，黃河水不能進入河南和和山東等地的灌溉溝渠中。只要小浪底水庫在三個月時間裏保持這個流量，那麼河南和和山東等地的灌溉溝渠裡就三個月沒有水可供灌溉用。只有小浪底水庫的下泄流量超過每秒兩百九十立方米，黃河水才可能有進入灌溉溝渠，農民才有水可灌溉。農民是否有水灌溉，都控制在水庫的管理者手中。

如果小浪底水庫在中國抗旱防汛指揮部的干預之前就已經加大下泄流量，那麼河南和和山東的大片地區就不會有這次"五十年一遇的大旱災"。

人們可以說，小浪底水庫下泄19.43億立方米水減輕了河南和山東等地旱災災情；人們更可以說，小浪底水庫攔蓄和推遲下泄19.43億立方米水間接地導致了旱災。

五、向農民收取高額水費，農民寧願不灌溉

幾年前，中共中央和國務院決定減輕農民負擔，免去了農業稅。這對農民來說，當然是好事。中國的宣稱機器說：幾千年來，皇帝都是向農民收取田稅的，只有中國共產黨為農民免去了農業稅。據說中國的一位農民鑄了一隻鼎來紀念此事。

堤外損失堤內補，中國政府在免去農業稅的同時，開始向農民收取水費。人們是否可以這麼說，幾千年來，中國皇帝都沒有向農民收取過水費，只有中國共產黨才收水費。

要收水費，最起碼的條件是，就是向繳費者保證常年的供水，並且保證水的量和水的質。這一點中國政府做不到，但是還是一定要讓農民繳納水費，因為中國政府壟斷了水。水費標準則由各地政府自己確定，而且連年攀高。如果農民不繳納水費，就不能在河流和渠道中取水灌溉。由於水費太高，農民不願意支付，所以他們又回到靠天吃飯的狀態。

在抗旱過程中，新華社也報導說，"有些農民不捨得投入，‘抗旱划不來'的思想嚴重"。其實，乾旱與其它災害有許多不同之處，乾旱發生的過程緩慢，歷時長，經常是幾個月或幾年。由於農民不願意支付水費，在旱情剛剛開始時，很多農民就已經選擇了放棄。更有農民在抗旱過程中，將羊群趕到麥田中，將受災的麥苗全部吃掉，放棄冬小麥，放棄抗旱。農民選擇放棄，有力地說明瞭，中央向農民收取水費的政策是錯誤的。

六、光打雷不下雨

旱災期間，人們最恨的就是：光打雷不下雨。其實，中央政府重視三農問題，就是光打雷不下雨。

中共中央和國務院每年初始都強調要重視三農問題，但是在資金投入上，卻看不到三農問題的優先地位。

2008 年2月5日，國家防汛抗旱總指揮部宣布啟動一級抗旱應急響應預案，這是中華人民共和國建國以來第一次啟動一級抗旱應急響應預案。中央財政部緊急調動三億元人民幣，用於抗旱。至2月5日全國作物受旱面積一共1.6億畝。三億元人民幣用於1.6億畝的抗旱，每畝平均不到2元人民幣。而給一畝小麥澆一遍水，起碼需要14元人民幣。從投入的資金來看，根本無法看到中央政府對於抗旱工作的高度重視。與之對比，中央電視臺配樓火災的直接經濟損失就高達幾十個億。這筆資金可以抗十幾個遍及12個省的"五十年一遇"的大旱災。

更嚴重的問題是，在抗旱第一線的農民，根本就沒有得到這筆抗旱的資金。他們問：這三億元人民幣抗旱災款用到哪裡去了？

前面已經談到，水庫管理者的經濟利益直接依賴於水力發電。如果國家防汛抗旱總指揮部要求水庫放水抗旱，政府必須賠償水庫管理者的經濟損失，或者減免他們的稅收。因此，抗旱資金大部分流入了水庫管理者的口袋。

也有一部分抗旱資金分放到地方政府。別看中央政府錢大氣粗，但是中國縣級財政、鄉級財政都是"千萬負翁""億萬負翁"，到了連公務員工資和獎金都開不出的地步。往往是中央的什麼款項一到下面，不管是救災款還是扶貧款，不管是水利款還是移民款，不管中央政府如何強調專款專用，縣級政府、鄉級政府都敢挪用。總不能要求地方政府在發不出工資的情況下，指導抗災鬥爭吧。縣黨委、鄉黨委開個會，黨委委員一起舉手，就通過了，形成了黨委決議。中央的款項就被合理合法地挪用了。兩年前，筆者回到當年下鄉的地方，當地政府就是這麼干的。

七、結束語

2009年的"大旱災"，是對中國政府三農政策的一次考驗。雖然中國政府接連幾年都頒布了關於三農問題的第一號文件，但是三農問題並沒有由此得到減輕或者解決。

雖然中共中央和國務院免去了農業稅，但是開始向農民收取水費。由於水費太高，農民不願意支付，在旱情剛剛開始時，農民就被迫選擇了放棄。水庫攔蓄和推遲下泄庫水間接導致了旱災。由於資金不足和資金到不了農民手中，最終受害的是農民。2009年的"大旱災"，使12個省農民收入減少，這與中共中央和國務院 2009年第一號文件的目標"促進農業穩定發展，保證農民持續增收"是背道而馳的。

（作者為學者、自由撰稿人，居德國）

(文章僅代表作者個人立場和觀點)