鞏勝利：中國窮人到底有多窮？

2008-12-30 13:12 作者:鞏勝利 中國"絕對貧窮"不足786元有1479萬人口；"相對貧困"不超過1067元有4300萬人口；若是按聯合國人均不足1美元（年收入365美元、約合 2200-2400中元每一年計算）為貧困，那麼中國貧困人口則可能突破1.5億人口。經過30年的改革開放，中國貧富懸殊依然巨大。2007年中國平安保險股份有限公司董事長馬明哲年薪高達6616萬元，而年不足每天1美元（年收入365美元）的人口則超過1億。

2009 年中國調整貧困統計標準。中國政府將取消現行"絕對貧困"人口與"相對貧困"人口的區分，但也沒有與國際社會、聯合國統計貧困數據相接軌。中國實行新扶貧標準後，中國的貧困人口將由目前1479萬增至4300多萬，"開髮式扶貧"如何與農村生存保障有效銜接，成為具有"中國特色"的一項尖銳的社會問題。

新標準解決老問題？

據中國國務院扶貧辦官員確認，在即將到來的2009年，中國政府將啟用新的扶貧標準，取消現行"絕對貧困人口"與"相對貧困人口"的區分。至此，實行了近30年的中國貧困人口將由現由1479萬增至4300多萬人口。所謂貧困標準，是指在一定時間、空間和社會發展階段條件下，維持人們基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用，也被稱為中國稱之"貧困線"。這個貧困線於改革初期，凡是人均年收入低於該 "貧困線"的人口才能被稱之為"貧困人口"，才能夠享受一定政策保護。

在中國，有兩個貧困線，一是絕對貧困線，低於該標準的就是所謂"赤貧人口"；二是相對"貧困線"，指高於絕對貧困線、但收入依然較低的人口，所謂"低收入人口"。據中國國家統計局數據，2008年中國的絕對貧困線為人均年收入786元，"相對貧困線"為人均年收入786-1067元。由於中國早期制訂了非常低的貧困標準，使得中國的貧困人口規模看上去較小。但是，隨著生活成本的提高，該扶貧標準已顯得不合時宜，也遭到國際組織和社會學者的嚴重質疑。2008年中共十七屆三中全會明確，要"推進農村扶貧開發，實行新的扶貧標準"。

09貧困新標準

從2009年始，中國的絕對貧困標準和相對貧困標準將合二為一，將把現行低收入標準作為新的扶貧標準。但即是新標準年收入1067中元（約為150美元），與聯合國每天1美元的標準依然差距巨大。在世界銀行年度《發展報告》統計公告150多個國家中：年人均國民總收入不足150美元的國家，只有最貧窮排在首位的蒲隆地（100美元）、剛果金（120美元）等，而排在第3位的衣索比亞、馬拉維都超過了160美元，中國的貧困標準顯然非常之低。據資料顯示，中國2009年將新扶貧標準在1067元基礎上，根據貧困地區的物價指數調整，有望調整為超過 1100元。國務院扶貧辦統計，截至2007年底，人均年收入低於1067元的農村人口共有4320萬人。

中國自1985年起啟動政府扶貧計畫，並把絕對貧困線確定為人均年收入200元以下，而低收入標準則定為201-399元，約佔當時農民年人均收入的一半。隨後，根據農村物價指數的變化，貧困線每年都會微調。但這個貧困標準不失為全球之最。

據《中國統計年鑑2008》顯示，1985年的中國的絕對貧困線為206元，1986年為213元，1987年為227元。十年後的2007年，中國的絕對貧困線為785元，1067元則作為低收入群體的標準。據國務院扶貧辦數據，中國農村的絕對貧困人口從1978年的2.5億，下降到2007年底的 1479萬，佔農村總人口的比重從1978年的30.7%下降到2007年的1.6%。與絕對貧困人口的大幅減少不同，20多年來中國貧困線的調整可謂 "步履遲緩"。據瞭解，從1987年到2007年，中國的絕對貧困線提高額不足600元，而中國中央國有企業、中國平安保險股份有限公司董事長馬明哲 2007年年薪高達6616萬元之最，最高與最低收入者相差高達1萬多倍。

中國的"貧困標準"低於每天1美元與國際通行"貧困"標準、差距巨大。實行新扶貧標準後，中國的貧困標準依然非常偏低。若按世界銀行每天人均1美元為貧困標準計算，那麼中國貧困人口可能超過1.5億左右，佔中國總13億人口的近10%。

因為貧困人口，中國中央財政每年都要撥出專項資金，於是數字當然越小就付出金錢更少。1986年，以上一年農民人均純收入低於150元為標準，中國選取了 331個縣作為"國家級重點貧困縣"；1996年經過調整後，在全國確定了592個農民人均純收入低於400元的縣為"國家重點貧困縣"。21世紀以來，中國中央財政扶貧資金逐年增加，到2008年中央財政投入每年167億用於扶貧開發項目。

中國難題"扶貧""低保"

實行新的扶貧標準後，"扶貧"與"低保"銜接成為中國大發展的當務之急，這是全球金融危機之後、2008年中國經濟"保8"穩定的基石，但這個"基石"顯得過於太低、幾乎無法"穩定"中國的高速發展。

事實上，扶貧和低保都是為了保障貧困公民的基本生活。目前負責農村低保的民政部和主管扶貧的國務院扶貧辦，正在研究、協商如何界定各自的扶助對象，並確保有效銜接。1997年9月，中國決定建立城鎮低保制度。但直到十年後的2007年，中國才決定在全國範圍建立農村低保制度，當年中央財政投入30億元， 2008年該投入為90億元。截至2007年底，全國農村低保對象已達3451.9萬人。

2007年，中國各級政府對城市低保的投入為275億元，其中中央財政投入160億元。這遠遠高於對農村低保的投入。由於中央對城鄉低保投入相差懸殊，也遭到學者和公眾的諸多批評。

按照經濟發展學理論，既然有了農村低保制度，就不應該再有所謂貧困人口。但是，由於中國政府體制改革嚴重滯後，"國民待遇"（指"城鎮人口"與"農村人口" 的同等待遇）成"站起來"的中國人幾乎是難以逾越的世紀大鴻溝，福利政策的制定和執行分散在不同政府部門，根源難以協調，這使得"扶貧"與"低保"對象存在眾多交叉又衝突重合。執行新的扶貧標準後，如何實現扶貧與低保的銜接，節省財政資源，成為決策者和公眾關注的重點。

據聯合國2008年最新公的有關中國最新人類發展報告稱，1985年，中國城鎮居民收入是佔總人口60%的農村居民的1.9倍。截至2007年，這一數字擴大至3.3倍，如果考慮到基本公共服務的不平等，甚至可達五至六倍。該報告稱，在2006年，中國最富有10%的城鎮家庭可支配收入是最貧窮10%家庭的九倍多。據亞洲發展銀行推算，自20世紀90年代初，三分之二亞洲發展中國家的基尼係數都有所增長，該係數被普遍用於衡量社會不平等狀態。如果收入完全平均分配，該係數為零；如果所有收入歸於一人，該係數則為一。中國的基尼係數在20世紀70年代曾為0.30左右，而到2005年已約達0.45，而2007、2008年中國的基尼係數會繼續走高。

有觀點認為"低保"與"扶貧"主要是區域性差異的，前者針對貧困地區和失業人口，後者對象主要以農村貧困戶為主。這兩項國策制度的銜接，有利於扶貧部門明確具體的扶貧對象。但中國長期以來制定的"貧困"標準太低，讓一些長期的貧困地區可能永遠也沒有發展致富的機會；中國扶貧主要是政府以財政資源，參與項目開發，使有能力的農民跳出貧困怪圈，而低保則主要是對老弱病殘等無勞動能力的人直接給予救濟，兩者瞄準的目標不同，有關部門應明確各自的責任。更有觀點認為：2008年末，中國中央政府4萬億、地方政府18萬億舉世大投資，將使中國"扶貧"與"低保"拉開更大的差距，而中國西部一些地方都在"脫貧""扶貧"中苦苦掙扎，而持續"特殊政策"地區卻更加高收入高高在上。

（作者為獨立學者，居大陸。）

(文章僅代表作者個人立場和觀點)