陳志武：中國的政府規模有多大？（圖）

2008-12-06 07:20 作者:陳志武 中國政府不是沒有錢花，而是沒有對財政預算過程的實質監督，以至於政府錢多後更傾向於在形象工程、政府辦公大樓上浪費，在高資源消耗、高環境污染又不創造就業的工業項目上投資，也當然為腐敗提供了溫床。





2007年，國家財政稅收增加了31%，達到5.1萬億元，佔GDP的21%，相當於3.7億城鎮居民的可支配收入、12.3億農民的純收入。也就是說，政府一年花的錢等於3.7億個城鎮居民、12.3億農民一年可以花的錢。政府要這麼多的老百姓才能供養，當然很龐大。這裡，我們不妨從幾個不同角度來把握其「大小」。

跟歷史比，跟美國比

相對帝制時期的政府規模如何？既然中國今日又逢盛世，我們不妨先以康乾盛世時期作為一個參照。乾隆中期的1766年，朝廷財政稅收為4937萬兩銀子。在1760年前後，荷蘭東印度公司對當時的北京、廣州老百姓的收入和消費做過細緻調查，據其歷史檔案，那時一個普通北京人的年收入大約為24兩銀子(每月2兩左右)。這樣，4937萬兩銀子相當於205萬普通北京人的收入，即只要205萬個北京人的收入就夠供養盛世時期的乾隆政府，那當然是小政府。我們或可說當時中國其他地方居民的收入比北京低，所以，以北京人收入作為標準，降低了為供養乾隆政府所需要的人數。但是，那時的全國人均收入不一定比北京低多少，比如，1950年以前北京的人均收入屬全國平均水平，最多是中等偏上，只有到實行了國有制計畫經濟之後，北京的相對人均收入才開始飆升，把全國其他地方甩在身後。退一步講，即使乾隆時期全國城鎮平均收入只有北京人的一半，那麼，朝廷歲入也只是 410萬人的年收入，跟今天的3.7億個城鎮居民、12.3億農民的可支配收入才能支持政府的開支，無法相提並論。

也許我們會說，今天任何國家的政府規模都不能跟過去的做直接比較，因為傳統農業經濟對政府的依賴度低，而現代經濟的交易複雜性特別高，所以，離不開政府在安全和產權與契約保障方面的支持。沒有政府保護產權、維護契約權益，就難以有現代經濟。這當然有道理。按照這個思路推下去，美國應該是一個很好的參照系，因為美國的金融證券市場、知識產權市場以及其他現代產業在全球來說最發達，此外，它還扮演世界警察角色，所以它的政府職能應該不低於任何其他國家。在社會福利支持上，美國也不亞於西歐。

然而，2007年美國聯邦政府的財政稅收為2.4萬億美元，佔GDP的18%，相當於 8500萬普通美國人一年的可支配收入。也就是說，為了支持美國政府的開支，需要8500萬美國人的可支配收入，這當然遠比中國政府的開支需要3.7億城市居民的可支配收入低。中國有5.4億城鎮居民、8億農民，加在一起，去年民間的可支配收入總共為10.7萬億元。也就是說，5.1萬億元的政府財政稅收約等於民間可支配收入總額的一半。相比之下，美國民間的可支配收入總量為8.4萬億美元，2.4萬億美元的政府財政稅收相當於民間可支配收入總量的四分之一。

由此可見，我們的政府規模相對遠大於美國政府。

政府規模是如何變遷的？

過去30年裡，中國的政府規模並非一開始就這麼大。如果說「小政府、大社會」一直是改革的理想，那麼，1978－1995年間確是如此走向。改革之初的1978年，國家財政稅收相當於3.3億城鎮居民的可支配收入、8.5億農民的純收入。那時的政府也不小，這就是為什麼要改革政府的原因之一，但那時的政府畢竟要負責城市人從搖籃到墳墓方方面面的生活開支，所以，政府當然大。

隨著改革的進行，到1985年，財政稅收相當於2.7億城鎮居民、5億農民的純收入(見圖一、圖二)。到1995年，財政稅收相當於1.46億城鎮居民、3.9億農民的純收入。1.46億城鎮人口的可支配收入才能支持政府的開支，政府還是很大，可那是近30年裡「最小」的政府了。

1993—1994年的分稅制改革從根本上逆轉了頭17年的方向。那次改革把稅權下放，從中央到省、到地方、到縣和鄉，每級只要求下一級在每項稅種中往上交多少比例的稅收，剩下的許可權就留給下級政府。從表面看，稅權下放而不是由中央統一掌權，是件好事，會給地方更多發展經濟的激勵。只不過，當時好心的改革設計者沒想到或不願意想到，在沒有實質性權力制約的體系下，特別是在新加稅種的權力不在立法機構而是在行政部門的國情下，把稅權下放等於是為各級政府隨意加稅大開綠燈，國民沒有正式途徑對隨意增加的稅負表達意見。

經常有人說，在別國行得通的制度安排，一到中國就水土不服。之所以如此，是因為在中國沒有對徵稅權的根本性約束。所以，水土不服的根源在於有沒有對權力的制約上。

1995年後財政稅收逐年回升，到2004年，財政稅收相當於2.8億城鎮居民的可支配收入、9億農民的純收入。隨後的三年更是加速徵稅，到2007年，政府的財政稅收已經遠遠超改革開放初1978年時的規模，達到歷史「最大」規模。

我們也可以把政府、城鎮居民、農民看成中國的三大群體。那麼，在改革開放的成果中，哪個群體受益最多呢？自1995年到2007年的12年裡，政府財政稅收年均增長16%(去掉通貨膨脹率後)，城鎮居民可支配收入年均增長8%，農民的純收入年均增長6.2%。這期間，GDP的年均增長速度為10.2%。圖三給出三個群體的累計收入增長情況。

因此，只有政府的收入以遠高於GDP的速度在增長，城鎮居民的收入增長速度次之，農民的收入增長最慢，速度遠低於GDP的增速。從1995到2007年，去掉通脹成分後，政府財政收入增加5.7倍，城鎮居民人均可支配收入增加1.6倍，農民人均純收入僅增長1.2倍。

財政稅收之外

不過，上面的計算只反映了政府總收入的一部分，還有預算外的政府收入、資產增值和資產性收入並不在其內。也就是說，財政稅收只是政府最「看得見」的收入部分。實際上，隨著中國經濟這些年的高速發展，政府作為中國最大的資產所有者，其擁有的國有企業資產、公有土地以及礦產資源的增值比財政稅收更大、增長速度更快。

到2006年，國有土地的總價值大約為50萬億元。國資委主任李榮融在2007年8月《求是》雜誌上談到，到2006年底，全國有11.9萬家國有企業，平均每家資產為2.4億元，所有國企資產加在一起值29萬億元。也就是說，2006年底，國有土地加國有企業的總價值為79萬億元。去年，中國GDP增長11.4%，假設土地和國有資產以同樣於GDP的增速升值(資產升值速度一般高於 GDP)，這意味國有資產去年增值9萬億，比財政稅收的5.1萬億多80%。

2007年，國有企業的總利潤為1.6萬億元。因此，去年國家資產和土地所有者的「可支配收入」共有10.6萬億元。

把國家的資產性可支配收入和財政稅收的5.1萬億加在一起，去年政府可以支配的總收入是15.7萬億元，這等於11.4億城鎮居民的可支配收入、37.9億農民的純收入。

中美民間財富結構對比

當然中國家庭也持有財富，包括房地產、企業股權、金融證券、銀行儲蓄等等，只不過主要是城鎮居民有這些，農民沒有土地、也沒有太多儲蓄，他們的財富很少。據發改委估算，到2005年底，全國城鎮居民的總資產價值為20.6萬億。如果過去兩年均按略高於2005年GDP的速度增值，也即按每年15%增值，那麼，到去年底，全國居民資產為27.6萬億元，不到價值為88萬億的國有資產與國有土地的三分之一。

中國民間資產加國有資產共115.6萬億元，相當於GDP的4.7倍。

相比之下，美國政府基本沒有生產性資產，也只有少量的土地。至2007年底，美國私人家庭資產的總值為73萬億美元，相當於GDP的5.4倍，比中國的總資產與GDP比值略高一些。其原因是美國資產的金融化程度全球最高，資產流動性越大，其資本價值就越高。但兩國的總資產與GDP之比，大致相當。

可是，在兩國，財富在民間和政府之間的分享結構截然不同。在中國，多於76%的資產由政府擁有，民間只有不到四分之一的資產。而在美國，其資產基本都在民間個人和家庭手中。這兩種不同的財富持有結構會帶來什麼差別呢？

其差別表現在很多方面，包括經濟增長模式、產業結構、法治發展上，等等。這裡，讓我們集中看看，這種結構對國家和民間在財富賽跑上有什麼影響。

美國家庭資產的73萬億美元中，有近35萬億來自過去十年的資產增值，而從勞動等可支配收入中累計儲蓄的才1.5萬億美元。所以，美國人的財富增長基本靠資產升值，而由勞動等所得的非資產性可支配收入(去年為8.4萬億美元)基本全部花掉，這既是為什麼美國的儲蓄率現在為-1%，也是為什麼美國的內需這麼強盛。好在美國的資產基本都是私人所有，所以，美國人能夠只靠資產升值來使自己的財富水平上升。

中國的115.6萬億元資產財富中，只有27.6萬億是民間私人的，剩下的88萬億屬國家所有。如果2008年中國GDP和資產價值都上升10%，那麼，老百姓從資產升值中得到2.76萬億元，而政府能得到8.8萬億元。政府從經濟增長所帶來的資產財富升值中得到的份額，是民間的三倍。

這就是為什麼在中國資產升值難以帶來消費的財富效應、資產升值帶動不了太多的內需增長的原因。

國家的錢花到哪裡了？

按照上面談到的，去年政府財政稅收5.1萬億，國有資產與土地升值至少9萬億，國有企業的總利潤為1.6萬億元，政府總共有15.7萬億的收入可以花，這些錢花在哪裡了？如果政府把錢花在民生上，那不是從相當程度上代替了老百姓花嗎？在效果上，由老百姓自己花這些錢和由政府代替老百姓花，這兩種安排會有大的區別嗎？按照許多主張政府要推出各種名目稅收的人的說法，通過稅收和國有資產，政府能夠實現「第二次再分配」，以降低收入差距。但是，實際真的如此嗎？

據財政部長謝旭人介紹，2007年政府在直接涉及老百姓的醫療衛生、社會保障和就業福利上的開支，總共約6000億元，相當於財政總開支的15%，為全年GDP的2.4%，分到13億人身上，人均461元(相當於城鎮居民人均可支配收入的 3%)。而在沒有國有經濟的美國，去年在同樣三項上的開支約為15000億美元，相當於聯邦政府總開支的61%，為美國GDP的11.5%，分到3億美國人身上，人均5000美元(相當於美國人均可支配收入的18%)。

許多人說，中國還處於發展中階段，所以沒法跟美國以及其他市場經濟國家比。這種說法站不住腳。美國去年的財政稅收僅佔GDP的18%，而中國5.1萬億元財政收入佔GDP的20%。所以，即使不算國企收入和國有資產增值，僅財政稅收，中國政府的相對收入就高於美國，沒有理由在民生上的開支比例低於美國。中國政府不是沒有錢花，而是沒有對財政預算過程的實質監督，以至於政府錢多後更傾向於在形象工程、政府辦公大樓上浪費，在高資源消耗、高環境污染又不創造就業的工業項目上投資，也當然為腐敗提供了溫床。

正因為中國太多的收入和資產財富掌握在政府手中，而不是將更多收入、更多資產由私人去消費、去投資，使跟民生貼近的服務業難以發展。在這種情況下，第三產業發展所需要的投資和消費需求從哪裡來？

既然美國政府為了刺激經濟從次級按揭貸款危機中走出來，而給每家老百姓寄支票直接退稅，把錢退給納稅人自己去花，那麼，我們為什麼不能把一些稅收、國企利潤、國有資產增值退回給中國家庭呢？比如，也給他們寄去匯票。國民們也該直接分享一點國企的紅利了。當然，最好是把許多國有企業資產民營化、把土地還給農民，因為這些本來就是國民自己的。