李克強推動「大部制」處境微妙

2008-01-23 21:36 作者:方德豪

近期關於中國國務院換屆的有關傳聞甚多，其中最矚目的消息，應該就是大部制改革方案將交付三月人大表決了。所謂"大部制"，就是政府機構逐步向"寬職能、少機構"的方向發展。從總的方向來說，"大部制"絕對是正確的一步。可是，如何從現今的體制邁向"大部制"，卻是一個不容易的事情。

自1949年以降，中國政府最少推行過八次大規模的機構改革，最近一次在1998年。1981年時，中國的國家機關有100個，到現在擁有正部級地位的機構降至28個，已是很不容易。但實際上，每次的機構改革也帶出很多問題，比如說精簡編製後成為編外人員的去向該如何安排？在新的編製下權力必須重新洗牌，權力分配該如何調整？部委合併變大後，會否出現尾大不掉的情況？新一波的"大部制"改革，依然要響應這些老問題。

過去的精簡架構，較多著眼於中國內部情況，而這次的"大部制"，則也看到世界的潮流，並嘗試讓中國跟這潮流接軌。比如說，"大部制"應該能讓中國更好處理在金融、能源、環保等方面的挑戰。"大部制"還有一個沒有明言的目的，就是嘗試結合中央在去年十七大報告拋出的"三權制約"（決策權、執行權和監督權結構的劃分）的理念，使"三權制約"能通過新行的"大部制"體現出來。《中國青年報》1月18日引述中國人民大學行政管理學研究所所長毛壽龍指出："大部門" 體制下，政府機構實行決策、監督、執行分開。

外界報導指出，可望快要成為中國常務副總理的李克強，將是"大部制"的主要推手；李克強面對的處境，其實也十分微妙。朱鎔基在1998年推動機構改革時，正是他退休前出任最後一屆總理之時，他可謂無任何思想上的包袱；相對之下，但任何官員要在十八大官運亨通，都不能不顧及包括部委官員在內的十八大代表的感受。李克強要在幾年後尋求被他改革影響到的部委首長去支持他出任黨政重要職位，這中間的矛盾該如何拆解，將會很大程度上反映出李克強的政治智慧。

面對這些不確定因素以及部委可能出現的反彈，李克強這回可能採取較柔軟的手段，即先進行試點，再考慮擴大。《中國證券報》在1月21日引述不具名的專家指出，"大部制"改革應首先在小范圍內試點，通過試點總結經驗教訓；然後進一步推廣改革，"更大範圍的機構整合可能會出現在2009年"。今天中共的掌舵人胡錦濤，當年也曾被派處理極容易開罪軍方人員的軍隊企業脫鉤問題；經過這一役，反而突顯出其具有應變和處理危機的能力。所以有分析家形容，"大部制"是李克強在2012年中共十八大後能否更上層樓的其中一個關鍵。

中國的行政體制有一個大問題，就是"中央散，地方大"。現在的中國國務院有28個部委，但大國如美國的部級機構也只有15個；中國的部委數目，幾乎超出美國一倍。美國人口大約三億，地方行政劃分為50個州；中國大陸人口13億，省級行政區域（省、直轄市、自治區）卻只有31個；中國地方架構板塊數量，只有美國的五分之三。中國中央部委太多，造成政出多門，利益林立，要推動一件事情很難，出了事要推究責任也很難。中國地方區域大，一定程度上是今天地方坐大，中央政令難出中南海的其中一個原因。若然"大部制"改革成功，中國下一步能否朝地方行政改革的方向邁進，也將是觀察家的焦點之一。