牟傳珩：全球最昂貴的政府

2007-12-04 03:36 作者:牟傳珩

 天安門前搭建奧運倒計時舞臺

現代社會政黨執政，系指來源於民，並按憲法程式執撐國家公共權力。毫無疑問，現代執政行為必須具有 "法理正義 "，而且必須依照民主原則與科學的規則使用公共財政資源，維護和發展國家和全體國民的利益，以體現社會公平與正義。然而，世界上一切非人民性的政權，都是 不顧民生，大量耗費民脂民膏，把國家財政的主要方面用於維系統治者單方面的利益，執政成本巨大而國民收益甚少。前蘇聯紅色政權不顧人民疾苦，大量消耗財政 資源用於對外軍事爭霸，對內維繫秘密警察和意識形態高壓統治，導致國民日趨貧窮，怨聲載道就是例證。因而能否貫徹"以最少的執政成本耗費，來爭取最大惠及 國民"的原則，便是現代社會衡量一個政權是否真正來源於民，執政為民的根本分水嶺。由此可見，執政成本問題，實際上是一個涉及執政正義的倫理問題。執政成 本不為民所用，就是執政敗績。人類社會實踐證明，不少執政主體，都是因為濫用、浪費執政成本導致執政敗績而最終跨臺的。

眼下，中共"十七大"剛 剛閉幕，據說會議的主旋律是要"發展民生"；溫家寶總理今年兩會上也信誓旦旦地要讓"公共財政的陽光"惠及全體國民。然而，中國的行政成本擠壓民生空間， 卻是世界上最突出的國家之一。所謂行政成本，是執政成本的主體部分，是指政府行政活動對經濟資源的消耗。從狹義的角度看，政府機構正常運行需要消耗資源， 比如建築物、辦公設施、人員工資等。從廣義的角度看，政府行政成本還包括政府行政決策所付出的代價。政府的財政支出，主要有三大塊，即經濟性支出、社會性 支出，以及包括行政管理費和國防費用在內的維持性支出。行政管理費所包含的內容是，行政管理支出、黨派團體補助支出、外交支出，以及公安、安全、司法、法 院、檢察院等機構的支出和辦案費用補助。中國目前執政成本最大的問題在於，行政管理費的比重和增速遠遠高於社會性支出。

中國目前還有 1.2億多人口生活在貧困中，而政府行政管理經費增長之猛，成本之高，已經達到世界少有的地步，而且近年來還在攀升。此據媒體資料顯示，自 1978年改革開放以來至 2003年25 年間，中共的行政管理費用增長了高達87倍，高於同期財政收入增長和 GDP增長。行政管理費用佔財政總支出的比重在 1978年僅為 4.71%，到2003 年上升到19.03%，近兩年來仍居高不下。有報導稱：政府行政管理支出佔財政支出的比重從 1986年的 10%到2005 年的19.2%。 20年間增長將近一倍，超出國際貨幣基金組織15.6% 的標準。

兩會期間，全國政協委員、國務院參事任玉嶺在提案中公布了一組調研資 料：中國的行政成本不但遠高於歐美發達國家，而且也高出世界平均水平。 全國政協委員歐成中則認為：目前，中國行政管理費是美國的兩倍、法國的三倍，成為世界上行政管理成本居高的國家。又據中央黨校《學習時報》第 326期報導： 2004年我國公車消費財政資源4085 億元，幹部公費出國消耗財政費用達3000億元，全國一年的公款吃喝在 2000億元以上，三者相加總數高達 9000億元以上，如果財政收入按3 萬億元計算，幾乎接近於財政收入的三分之一。中國政府這種行政部門日常運作成本無節制膨脹，很大程度上是由於政府按一種利己主義的高消耗模式運轉的。

官方公開的一份對近百名不同區縣幹部的問卷調查結果顯示，在行政費用虛高中，公車使用費用、接待費用、政績工程、形象工程費用已成為幹部也不滿的焦點：

關 於公車費用。中國目前有公車數百萬輛，每年消耗超過２０００多億元，其中真正用於公務的約佔三分之一，且黨政機關部門公車每萬公里運輸成本成倍高出社會轎 車的運輸成本。此項調查顯示：約２４％的幹部表示對當前公車使用情況非常不滿意，約４７％的幹部對公車使用情況不滿意。在選擇３個對於縣級政府改革的最重 要措施時，約４８％的幹部選了 "大幅度減少公車使用的數量和範圍，實行公車改革 "。當前公車使用存在三方面問題：一是公車私用；二是公車資源不能優化使用，有些部門一年用不了幾次車，但依然配車，儘管大部分時間車輛空停，但每年的養 車費用和人力成本一分都不能少；三是公車使用中存在攀比心理，而且有了車就要用夠。

關於接待費用。約１２％的幹部表示對於接待費用情況 非常不滿意，５５％的人表示不滿意，２１％的人認為嚴格控制接待費用的數量和範圍是對政府改革的最重要措施之一。他們普遍反映接待費用隨意性大，由於缺乏 明確細化的接待標準規定，接待費便直線上升。一頓飯的費用就會上千元甚至數千元。粗略統計每年公款吃喝的費用達上千億元。

關於 "政績工程、形象工程的費用" 。調查顯示，１７％的人對當地的政績工程、形象工程非常不滿意，５６％的人表示不滿意，５２％的幹部認為應該在西部地區的縣級以下政府停止一切政績工程、 形象工程。" 為了迎接一次會議的召開，迎接領導的視察，就投入大量的錢將路邊的房子重新粉刷，雖然按規劃這些房子兩個月後就要拆除，真是荒唐！" 調查中，一名當地幹部憤憤地說。一些政府舉巨債打造超豪華大廣場、大劇院、大體育館、高爾夫球場及大學城等標誌性工程。各級政府的辦公樓愈來愈氣派，甚至 一些欠發達地區政府也蓋起豪華建築，例如，中部一個國家扶貧開發重點縣年財政預算不足１億元，卻建起了耗資１０００多萬元的辦公樓；南部一個只有７名村干 部的村委會耗資４００多萬元興建辦公樓。還有公費出國旅遊。近年來官員出國考察和培訓熱在各地持續升溫，公費旅遊屢禁不止，每年耗資數以千億計。

此 外，政府一方面由於財政供養人口過於龐大， "官民之比" 居高不下，使一些地方財政不堪重負，甚至捉襟見肘；另一方面，文山會海、揮霍浪費，也在大規模地侵吞有限的財政資金。更值得關注的是，不少地方財政供養人 口中，多有" 吃空餉"的。據報導，僅四川省就清理出 3.7萬多。" 吃空餉"人員，每年冒領經費達 6400多萬元。河南也清理出萬多" 吃空餉"人員，涉及資金 1.53億元。如此大小蛀蟲每日每時都在消耗"公共財政的陽光"。

更有甚者，是一直為中共執政提供軟力量支撐 的"公共財政"無底洞——黨務、黨慶、黨會議以及進行普天蓋地的大量宣傳"偉光正"和"紅色記憶"意識形態的費用。這筆被隱秘了的讓納稅人買單的天文數字 開銷，官方從來未予公開。還有政府運用公權力侵犯言論自由，封鎖網路資訊，打壓異見人士、民運人士，法輪功人士、維權人士等，維持對社會高壓管制的龐大隱 性財政開資，也是向來都只掏納稅人的錢包，而不允許納稅人過問的。所以我們很難用具體資料加以說明。

以上種種開資，還僅僅是行政成本的 一部分。行政成本還要考慮行政決策失誤損失、政府投資失敗損失以及官員利用制度漏洞貪污腐敗掉的部分。這一切費用加起來足以支持中國政府是世界上最昂貴的 政府的說法。由此以來，在財政收入總量固定的情況下，畸形膨脹的行政開資必然對公共產品的購買產生嚴重的排擠效應。執政成本加大，擠佔了科教文衛醫和社會 保障等民生所需的公共資源，大大損害了國民的根本利益。這正是中國特色執政成本無節制膨脹的一個無法根治的痼疾。這種中國特色的執政成本無節制膨脹的原因 不外乎以下幾點：

1、制度本質不民主。政府的合法性不是由選民產生，因而官員不對民負責，小數人說了算，且不受監督。所謂人大、政協、 監察、審計等監督等都屬於體制內監督，因此就會形成" 上級不好監督、同級不願監督、下級不敢監督"的局面。本來預算經人大批准後政府無權任意改變，但實際上政府部門不執行預算的情況屢見不鮮，而且政府普遍存 在大量預算外資金，導致公共財政使用的隨意性和隱蔽性等特點。

2、權力運行黑箱作業。中國政府機構壟斷著全社會的主要資訊資源。而政務 資訊公開與否往往取決於具體政府部門或官員的單方意願。政務資訊想公開則公開，不想公開，則假保密等各種藉口予以拒絕，公民根本沒有知情權。如此資訊高度 不對稱和社會監督缺位是導致政府行政成本無節制膨脹的重要原因。

3、沒有公共資源負責主體。公共資源名義上歸全民所有，但使用的權力卻在政府，政府花錢並不對國民負責。這在缺乏公眾監督和法律懲戒的條件下，難免造成公共資源的政府利己使用與浪費。

4、政府對公共資源配置的決策過程排斥公眾參與。政府單方面壟斷公共資源的定價和配置權，缺乏多元利益和公眾約束，尤其是弱勢群體利益表達和參與決策的機制，這也導致了行政成本無節制膨脹的又一原因。

最 後，行政部門日常運作成本無節制膨脹，很大程度上是由於政府按一種利己主義高消耗的模式運轉，根本不具備"以最少的執政成本耗費，爭取最大惠及國民"的民 主執政意識。由此可見，中國的政府與有限責任政府相距甚遠，中國的財政也不是一個公共財政。因此中國的財政收入首先是用來滿足政權利益而不是用來滿足公共 產品的提供的，如教育、醫療、安全等方面或服務的需要。因此必然導致當今中國公民"住不起房，上不起學、看不起病"新三座大山壓迫的現實。

中 共"十七大"再次明確：中國特色的所謂"改革"，走的是一條完全由"黨主政府領導"之路，即由黨掌控的政府來組織和分配資源。可笑的是針對政府自身的改 革，也就是政府運行成本改革，也排斥 "公眾主導 "和" 市場主導"。這就很難形成一種利益多元化的討價還價博弈機制。黨主政府改革，依然是讓官員自己決定怎麼花錢，那麼"公共財政的陽光"惠及的永遠還是政府自 身。當下的問題正在於，政府壟斷了對所有改革事務的 "主導權 "，公眾根本不能討價還價。例如，公車改革如何對官員進行補償，政府說了算；財政收入增加了如何對官員進行獎勵，也是政府說了算；公務員工資如何漲，漲多 少也是政府說了算。凡此種種，國民甚至連知情權都沒有，何談監督？又何談討價還價？如此中國特色的"改革"還有什麼前途？

世界上任何政 府都是靠公民的稅收得以維持運作的。政府本質上是一攬子公共產品的集合物，公眾納稅供養政府的目的正是為了獲得廉價的公共產品。因此，財政必須是民主的， 只有在民主財政條件下，才會有廉價的政府。《荀子 ·富國》說： "足國之道，節用裕民，而善臧其餘。" 荀子所言的正是一種執政廉價裕民之道。而流行於21世紀的全球 "新公共管理運動 "的一個重要組成部分，就是公共部門推行績效管理。它要求在作公共決策時，在制定戰略、進行決策、推行改革時， 都要依據"以最少的執政成本耗費，爭取最大惠及國民"的原則，進行成本決策和績效決策，儘可能減少公共耗費，以擴大國民收益。要做到這一點，不能僅僅依靠 政府本身的改革，更要藉助於社會各種力量的自主參與。正如市場上不能有買賣雙方討價還價，商品必然會昂貴一樣； "執政成本 "如不能為社會多元利益討價還價，公共產品也必然是老百姓承擔不起的昂貴。

因此本文的結論是：沒有民主制度形成社會多元力量對執政成本討價還價，就必有百姓負擔不起的昂貴政府！