林 達：征地拆遷 美國人怎麼做

2007-03-24 00:46 作者:鄭浩中 6月24日，廣播裡有一條兩分鐘的新聞，美國聯邦最高法院前一天對眾所矚目的「凱洛訴新倫敦市案」作出了裁決，維護康涅狄格州最高法院對新倫敦市一項征地計畫的判決。公共電臺著名法律評論員尼娜。圖根博格指出，此案的意義是，最高法院對「國家徵用權」這一概念作出了又一次解釋。中國國內媒體也在第二天迅速報導了此事，稱美國「聯邦最高法院准許城市推倒民宅，以便為建設商場或其他私人項目讓道」，「裁定意味著美國私房房主的權利將進一步萎縮」。這讓人聯想到，一向強調嚴格保護私有財產的美國，是否也將上演強行征地拆遷呢？美國人如何處理城市規劃中的征地拆遷？

征地源於發展城市經濟

新倫敦市位於康涅狄格州，歷史上是個依靠軍事基地生存的小鎮。美國海軍原來在這裡有一個水下中心，軍事基地給地方經濟帶來了活力。1996年，聯邦政府裁軍，關閉了這個基地，解雇了1500名僱員。小鎮失去經濟支柱，迅速走向蕭條。兩年後的1998年，小鎮的失業率為州平均失業率的兩倍，人口流失，下降到近80年來的最低點，只有兩萬四千人。

小鎮瀕臨衰亡，面臨著嚴重的危機。這種狀況刺激了州政府和地方官員，他們積極考慮如何復甦經濟、挽救小鎮，其中一個重要內容就是規劃原海軍基地所在區域的發展。該小鎮原來有一個民間非營利組織，叫NLDC，宗旨就是協助本鎮經濟發展。此時他們開始恢復活動，參與規劃。

1998年1月，州政府批准，發行535萬美元債券，資助NLDC的經濟規劃活動；發行1000萬美元的債券，集資在原海軍基地撤走的地區建一個州立公園。州政府的計畫宣布之後，同年2月，一家大醫藥公司宣布願意在緊挨著州立公園的地方，投資3億美元建立一個研究機構。當地經濟規劃者希望這個研究機構就像當年的軍事基地一樣，能夠帶來工作機會，從而激活小鎮的經濟。

經過一系列的審查，州政府批准了NLDC作出的90英畝土地的規劃，市政府隨即也批准了規劃。這一計畫需要征地，這就是本案涉及的新倫敦市征地計畫。這一征地涉及一些私有土地擁有者，其中有本案原告凱洛女士，她不願搬家，雖然政府給出的160萬美元征地補償金並不低，她還是在自己家門口掛上大大的牌子「此屋不售」，宣稱不論給多少錢，她就是不搬，還一紙訴狀把政府告進了法院。

國家徵用權受到嚴格限制

這個案子一路走了好幾個法院，最後才來到聯邦最高法院。美國從北美殖民時期就強調保護土地和房屋的私有財產權，所謂「家就是一個城堡」，「風可進，雨可進，國王不可進」，大量土地為私人擁有。現代城市在發展過程中必然涉及征地，在交通和城市發展中，徵用私地的情況就非常普遍。土地徵收為兩種，一種是私人開發商收購，一種是公家徵用。

私人開發商實行開發計畫，需要向原主購買土地，這種收購不涉法律上的「征地」概念。美國的私人商業開發在購地時很少發生衝突，因為這種收購是買賣關係，按照市場規律，講的是自願買賣，公平交易，價錢談不攏買賣就做不成。開發商只要算下來合算，可能付出高於當時市場價格的代價收購。萬一有人不論什麼價格，死活不賣，私人開發商也無權強制收購。

此案卻是政府作出的城市開發規劃，它涉及一個重要概念，「國家徵用權」（eminentdomain）。國家徵用權是英美法系中一個歷史悠久的概念，它是指政府實體為公共目的徵用私有財產尤其是土地，將其轉為公用，同時支付合理補償的權力。在美國，國家徵用權必須受憲法第五修正案的制約，即必須對原主作出適當補償。憲法第五修正案承認國家保護私人財產權，徵用私人財產而不對原主作出適當補償是違憲的。在這一前提下，任何財產如果有必要定為公用，就不能免於被徵用。

正因為國家保護私人財產權，所以「國家徵用權」概念是一項受到嚴格限制的權力。這一概念在法理上有兩個核心要件：「公用」（publicuse）和「合理補償」（justcompensation）。「合理補償」強調「合理」，在美國就是「公平市場價格」。國家徵用私地也不能隨意多給補償費，因為徵用開支用的是納稅人的錢。被徵用者如果認為徵用補償金不合理，可以告上法庭，尋求司法裁決，並且有權要求讓由普通民眾組成的陪審團來作出判決。

「公用」與「合理補償」原則

此案中的原告宣稱自己的財產為「非賣品」，因此不涉及徵用補償金是否合理，而是涉及「國家徵用權」中的「公用」概念。

這個案子的特別，是新倫敦市政府徵用土地的「公用」目的，不像修公路鐵路那樣清楚無疑，它的徵用目的是「發展城市經濟」、包括商業區在內的新區開發，形式上就像一般的商業開發。由於政府本身不擁有開發企業，沒有國營州營公司，市政開發項目必須委託私人開發公司完成。人們質疑的是，它是不是由政府的開發計畫來把土地的使用權從原主手裡轉到其他私人的手裡。

聯邦最高法院注意到，在康州法院的審理過程中，法官們雖然對裁決有分歧，但是都確定，在這個案子裡，沒有任何違法行為。在這個案子裡，聯邦最高法院主要是審核：一、政府徵用特定的土地是否確屬城市合理、必須的發展，並且符合「公用」這一要求；二、徵用的土地是否確屬合理的預期發展計畫，也就是有沒有過度徵用。聯邦最高法院並不重新審視規劃細節，那是下級法院的事情，聯邦最高法院是裁定前面法院的判決是否違憲。

結果，聯邦最高法院以五比四裁決，維護了康涅狄格州最高法院的裁決，認為新倫敦市的徵用土地計畫，符合「公用」的法律要求，只要滿足憲法第五修正案的要求，對原主作出合理的補償，這一計畫就符合「國家徵用權」的標準，康涅狄格州政府和新倫敦市政府動用「國家徵用權」就是合法的。

聯邦最高法院的裁決只有一票之差，說明這是一個有重大爭議的裁決，其原因在於此案的「公用」概念在具體實施中，必須有私人開發商的參與。這就產生了是否會損害民眾私人利益而讓大企業獲利的疑問。聯邦最高法院著名女大法官歐康諾表示反對，並在最高法院意見書後附加了篇幅更長的反對意見，首席大法官蘭奎斯特等另外三位大法官附議支持了歐康諾大法官的反對意見。

《紐約時報》刊登了來自民間的不同意見。支持者認為，這一裁決保障「公用」土地，維護了公眾的利益；反對者擔心，以後地方政府是否可以利用這個案子的判決，以政府行為濫用「國家徵用權」。其實，最高法院並沒有說以後凡是商業開發，政府都可以征地。它是針對新倫敦市的案情，確認政府以協助商業開發的形式，來推動社區的公共利益，可以算是符合「公用」的法律要求，從而是可以動用「國家徵用權」這一概念的。至於作出合理補償，並且在征地、招標、發包等開發過程中實行公開透明的程序，符合現有法律的約束，這幾乎是不言而喻的要求。

此案的裁決，只是聯邦最高法院再次重申了動用「國家徵用權」，必須以「公用」和「合理補償」為原則，只有這樣才不致破壞國家對私有財產權的保護。五比四裁決傳達了最高法院的謹慎，因為對「國家徵用權」的適用範圍作出一次新的解釋，可能是一件非常危險的事情。一票之差表明，大法官們都意識到，「國家徵用權」的濫用，會侵犯私人財產，破壞這個國家作為基礎的私有財產制度。

中國國內媒體以該案例來說明「美國磨刀霍霍向私產」，「拋棄了私有財產權的原則，犧牲中產階級利益，給予富裕階層‘不成比例的影響和權力’」，這種說法，恐怕是有些想當然了。


　　　　　
(文章僅代表作者個人立場和觀點)