崩潰的邊緣——中國農村的基層債務危機

　　* 基層政府窮到什麼地步了呢？在安徽某鎮，連鎮長辦公室的電話都因為欠費停機了。安徽省平芋鎮政府因為還不起酒樓的錢，政府辦公大樓被法院判給了債權人。

　　* 基層債務已經造成部分地區基層政府的癱瘓。湖北一些欠債的基層，鎮長、鄉長都紛紛外出打工了；河南某鎮，除了鎮長、副鎮長還上班，其餘人都已經「罷工」。

　　* 據農村問題的專家估計，縣以下（含縣）的基層債務總額超過8000億。

　　如果按照李昌平的定義，把縣、鄉、村三級行政組織所欠的債務叫基層債務，其中不包括國有企業、集體企業和事業單位所欠的債務。那麼具體數字到底有多少，是誰也說不清的。

　　山東一個3萬人的中等鎮負債4000多萬元，2000年對四川省的100個鄉鎮政府的抽樣調查表明，有82個有明顯的債務，46%鄉鎮政府債務高於100萬元，有一些高達120萬元。個別鄉鎮政府甚至已用光了2015年的預算收入。截至2003年底，四川省縣級政府債務總額達739.2億元，平均每個縣負債4.11億元。其中鄉鎮債務279.73億元，平均每個鄉鎮負債552萬元。（1）安徽省鳳陽縣，2003年一年形成的債務是1.13億。（2）1999年來自湖南省的一份調查表明，大約2000個鄉鎮政府中的88%有明顯的債務；有一些在1999年之前已經用光了2003年的預算收入。

　　《四川日報》的記者在川、鄂、湘三省採訪結果顯示，三省縣、鄉、村普遍存在巨額債務。四川省鄉級債務達142億元，村級負債39億元。全省負債億元以上的鄉鎮7個，負債500萬以上的村有5個。部分地市所有鄉村都負債，地處該省最富庶的成都平原的德陽市鄉鎮平均1520萬元。同時，不良債務巨大，該省鄉村逾期債務達123億元，佔債務總額的68%。湖南省鄉鎮負債面高達88%，湖北省連「經濟十強縣（市）」的縣、鄉、村三級都普遍債務纍纍，其中「首強」仙桃市光市級財政負債就達1.4億元，而另一「十強」天門市則已超過4億元。湖北省天門市現有村級債務總額為3.34億元，村平近50萬元。安徽省和縣2002年全縣縣級負債1.5億元；鄉鎮負債8865萬元，比上一年增加了700多萬元，其中負債最高的鄉鎮達1784.9萬元，鄉鎮平均負債422.1萬元。雲南省有鄉鎮1590個，建立鄉鎮財政機構的有1578個。2000年全省鄉鎮赤字4.8億元，隱性赤字為9.3億元，鄉鎮債務為38.2億元，平均鄉鎮負債331.4萬元（按1578個鄉鎮計算）。

　　江漢平原某縣的村級債務5.5億元，鄉級債務（含管理區）3億元，縣級債務1.5億元，三級債務共10億元。在江漢平原，該縣基層債務不是最多的，屬中等水平。（3）

　　江蘇省宿遷市截至到2001年底，全市115個鄉鎮（街道辦）都有不同程度的債務負擔，負債總額達13．36億元，鄉鎮平均負債1161．5萬元。

　　中南大學商學院國貿0203班大二女生曹裕在致溫家寶總理的信以及《關於湖南省桃江縣花果山鄉政府負債情況的報告》，》透露：該鄉政府負債高達400多萬元。（4）

　　有的地方，欠100多萬元高利貸的村都有不少。富饒的江漢平原如此，全國其他基層組織可見一斑。

　　根據《新聞週刊》記者獲取的權威數據，湖南省鄉鎮負債總額為85.4億元；浙江省鄉鎮政府負債36.4億元。這個數字並不包括鄉鎮政府下屬的企事業單位和農村集體經濟組織所欠下的債務；安徽省鄉鎮債務總額為59.23億元。

　　剔除2000年以來的債務增長，按照湖南、浙江、安徽三省截至1999年底的負債總額進行匡算，平均每個省60億元。

　　1999年，國務院辦公廳曾經下發了《國務院辦公廳關於徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》。但是清查的結果並沒有對外公布，據外界猜測當時鄉村兩級債務已經達到2000多億。所謂的徹底清理，也無疾而終。基層政府的債務終於一拖再拖，終成沉痾。

　　最近北京的農業問題專家開列了這樣一組數字：中國鎮政府的財政債務每年以200多億元的速度遞增，預計當前的鄉鎮基層債務額超過5000億元；其中鄉鎮一級淨負債超過2300億元，村級預計達2500億元。（5）。如果考慮到縣級財政和鄉鎮財政的比例，那麼縣以下（含縣）的基層債務總額超過8000億。

　　如此巨額的債務，在世界範圍內也是罕見的。因為這一數字與1999年整個農業的產值24519.1億相比，其比例之高令人觸目驚心。在外國足以導致政府破產或者執政黨下臺。那麼這些債務到底是何時形成的？債務比例有什麼構成？有哪些債權人？農村基層債務到底應該怎麼消化？是像國有銀行商業化改革一樣由中央財政「注資」；還是有地方政府自我消化？還是讓那些無法還債的政府破產？回答這些問題，需要的不僅是直面現實的勇氣，更需要從當事人政治力量的博弈和該問題在執政黨視野中的利害來分析。

　　一． 基層債務的行成過程、特點和原因。

　　有些研究者認為縣級財政之所以有債務，是因為地方政府想出政績，搞了一些形象工程。那麼錢從哪裡來？他們只能從國有銀行借到錢。所以「縣級財政的債務其實也就是銀行的不良貸款」。（6）實際情況正好相反，眾所周知，1997年中央召開的全國金融工作會議和中發（1997）19號對國有銀行改革作了總體部署，國辦發（1998）120號文轉發了《國務院轉發中國人民銀行國有獨資商業銀行分支機構改革方案的通知》，明確要求工農中建在2000年前要撤並10%的縣支行。中國銀行首先撤銷了原省分行所在地的26家市分行，實現省市行人財物資源的重新組合。在1998∼2000年3年間，中國銀行機構總數減少2284家，下降15%。縣及縣以下機構網點佔中行機構的份額也由1997年底的56.2%下降為41%。四大銀行更是嚴格控制在農村的信貸量，向上收縮信貸權。所以，縣級債務銀行不可能是最大債權人。

　　那麼債務到底是怎麼形成的呢？我們不妨先看一個個案。

　　請看《一個鎮長的自白－－－－農村基層的債務是怎樣欠下的》，作者是一名在基層工作多年的鎮長，他所在的鎮人口4萬，負債1300多萬元，財政赤字240萬元，而2001年同級財政收入只有134萬元。他說「據我所知，全縣60多個鎮鄉90％都負債。我鎮負債的主要構成，一是原來政府辦的農村合作基金會清盤關閉後，為清退農民本金，鎮政府把所有的錢全賠進去後，還向中央專貸400多萬元；二是基層供銷社原來大量吸收農民入股，成為變相的銀行，高息攬儲。由於經營不善，管理混亂，嚴重資不抵債，清理整頓後，要退農民的錢，也由政府兜底，已專貸100多萬元，而且還有300萬元本金無錢退給農民；三是「普九」工程欠款；四是其他工程建設欠款；五是欠上級水費、公路款等。財政赤字是因為發不起工資，縣財政超調資金形成。本級收入134萬元，而教師和公務員工資一年就320多萬元，怎能不赤字？」。甚至為了完成稅收任務，確保工資發放，一些鎮鄉領導個人借錢墊稅，因為連預征的對象也沒有了。基層政府借錢墊稅，加重了債務，卻也實出無奈。他說「我們也理解縣上的困難，為保工資，上半年已借了幾千萬元，以收定支也是迫不得已。稅收「空轉」已經十分嚴重，有的鎮鄉一年稅收「空轉」高達三十四萬元。全縣去年年底預征和空轉的稅收應該是個不小的數字。 」（7）

　　再以李昌平所在的湖北監利縣為例。該縣1995年以前基本不欠債，且有80%鄉村有節余，從1996年開始，全縣債務每年以2億元速度增長。農民負擔款徵收慢，上面追得緊，鄉村為了「搶先完成任務」－－借債；機構和人員增長快，行政支出不足－－借債；抗災－－借債；修房子、買車子－－借債；還舊債－－借新債。當民間借債有了一定的規模以後，就形成了債務的惡性循環，該縣每年支付基層債務的利息在1.7億元以上，而每年農民合理負擔總額也沒有1.7億元。（8）

　　從宏觀環境來講，1994年的稅收改革，影響了地方政府的財政收入。雖然1994年的稅收改革本質是建立稅收共享體系，然而，這個體系使中央政府享有稅收收入的大部分。1980年，地方政府稅收收入佔整個政府收入的75%，而2001年只佔整個政府收入的不到48%。1980年，地方政府開支佔整個政府開支的46%，而2001年佔整個政府開支的近70%。同時，隨著中國經濟逐漸走出短缺經濟陰影，地方政府擁有的鄉鎮集體企業的效益下降，導致地方政府財政收入的大大減少。另外，1994年在實行分稅制改革時，中央政府與地方政府的事權劃分未能徹底進行，地方政府公共管理職能和經濟發展任務並由此造成的開支壓力不斷增大，而財政集中度反而大幅提高：中央財政收入佔全國財政收入的比重從1993年的22%大幅提高至2002年的54．9%，省級政府集中的財力也從1994年的16．8%提高到2000年的28．8%。地方政府的財源明顯不足，因而不得不舉債度日。然而，這僅僅是構成基層政府「債務機制」的因素之一。更多的因素，則表現在基層政府在舉債問題上嚴重缺乏自我約束，甚至違背基本的「借貸規律」。（9）

　　從1960到1985年的各年，地方政府均有預算盈餘。從1986到1993年，地方政府在一些年有盈餘，在另一些年是赤字。1994年的稅收改革完全改變了這一局面。地方政府預算從1993年的61億元盈餘一躍成為1994年的1727億元赤字。從1994年開始，各省每年均有預算赤字。地方政府的赤字從1994年到2001年以16%的年增長率增加。基於2002年預算，地方政府的債務在2002年將達到3630億元，比2001年增加了25%！

　　最近幾年，中央政府的財政收入佔整個財政收入的約50%，但卻僅僅支付了整個政府支出的大約30%。地方政府請求中央政府撥款，中央政府酌情將款項撥回到地方政府。即使是最富有省份也需要大筆的中央返還才可付清其預算赤字。例如，1999年中央政府向廣東省返還208.6億元，佔該省預算收入的27%；對上海返還229億元，佔上海預算收入的54%；對江蘇省返還203億元，佔江蘇預算收入的59%。

　　在這樣一個背景下，從1996年開始，基層債務開始大規模的出現了。

　　1993年，農產品開始大幅漲價，農民收入有了很大的增長，農業稅和各種亂攤派大幅增加，縣鄉村三級日子好過了：工資大漲；機構和人員膨脹；奢華作風開始盛行，房子、車子、手機、電腦等越配越高級，公費考察從國內發展到國外，從主要領導發展到一般幹部，甚至村民辦教師、小組長也要出去「考察」。1996年，農產品價格開始下滑，內地鄉鎮企業也大面積滑坡，中央出臺減輕農民負擔的13號文件，縣鄉村的收入增幅減緩，有不少地方出現了負增長。但是，支出卻剛性增長。借債成了普遍採用的緩解財政危機的辦法。由於國有商業銀行退出縣域經濟，農村信用社實力有限，借債的手伸向了民間，一種方法是成立農村合作基金會，高息攬存，用於政府消費；另一種方法是直接找民間拿月息30‰的高利貸。部分基層幹部參與其中。由於高利貸管理混亂，「營運債務」一度發展成為某些幹部的生財之道。

　　為了吸納更多的錢維持債務的惡性循環，民間借貸的利息從月息15‰增加到了現在的30‰，有的地方達到40‰以上。這樣債務規模越來越大，增長速度越來越快，潛在的危機也越來越深重。

　　一些地方政府大辦農村合作基金會和供銷社，吸收社會資金入股曾一度火熱，信用社高息攬儲，年息高達18％甚至20％以上。基層政府和供銷社根本沒有管理金融的能力（其實基層供銷社早已虧損嚴重，全靠不斷增長的股金撐著，加之長期政企不分，體制僵化，早就隱藏著巨大的風險），使這些金融機構嚴重虧損。由此造成農民的損失，只得由政府來兜底。

　　再以四川省為例。全國人大代表、原四川省委常委、省紀委書記瀋國俊認為，該省的基層債務來源有三：一是清理整頓地方金融問題時，對部分個人債務採用了政府兜底的方式，使政府背上沈重的債務負擔；二是基礎設施、農田水利等設施建設，社會效益顯著但經濟效益微弱，還貸資金嚴重不足；三是政府外債巨大。他說「基層政府的相當一部分負債是為了改善鄉村學校、道路、水利、廣播、衛生、通訊等公共設施而形成的。」（10）

　　正如一位鄉鎮幹部所描述的，債務政府通過三個階段形成了。第一階段跟銀行、信用社、合作基金會借。剛開始想到的當然是銀行，借多了，銀行惜貸，再找信用社，信用社差不多是『自己』的嘛。信用社抗不住了，就打合作基金會的點子。這一階段佔總債務的三分之一。

　　第二階段跟單位借。銀行等金融單位的路子死了，就靠面子找其他單位，或者是好的廠礦公司，或者是縣裡的其他日子好過的部門，這一階段的借款佔總額也有三分之一。

　　第三階段，跟老百姓借，跟私人借。走到這一步委實是不得已，眼看我們的償還能力萎縮為零。連單位都不借了，只好打起民間資本的主意。我們許諾的利息很高。中國的老百姓，尤其是沒見過世面的農民，起初特別相信鎮政府，又說是高利息借錢，他們忙不迭地送錢到政府，有的還託人找關係借錢給政府。這個階段和其他亂七八糟的欠債合在一起，佔總額的三分之一。（11）

　　從我所看到的各種調查報告、媒體報導和在農村的經歷看，基層債務具有以下特點：

　　1. 債務面廣，數量巨大，利息負擔高。浙江麗水的審計部門對該地區194個鄉鎮赤字情況進行審計發現：有赤字的鄉鎮多達161個，覆蓋面將近90%；內蒙古巴盟地區今年的調查顯示，全盟鄉級負債面達95%，村級負債面達90%，幾乎所有鄉村都有負債。（12）湖北鄉級負債面在95％以上，村級負債面也在90％以上，幾乎是鄉鄉有債，村村欠錢。（13）鄉村兩級的債務，很少是按國家規定的金融利率借款，基本上是高息借貸。湖北省監利縣棋盤鄉從1996年元月到1999年底民間貸款年利率為18%；從2001年元月1日起的民間借貸按年利率10%計算。同年銀行的貸款利率是2.86%。

　　2. 債務累積時間長且呈逐年蔓延趨勢。再以湖北監利為例，該縣縣、鄉、村各級共負債10億元，已有很多村因欠債無法向鄉鎮交帳（包括農業稅和「三提五統」），鄉鎮沒有向縣財政「結帳」，完不成財政上繳任務（這樣的鄉鎮預計今年達到一半），各級政權組織都靠想方設法繼續借債維持「生存」，全縣光債務利息一年就要三千萬元。湖南省湘潭縣射埠鎮、石潭鎮、中路鋪鎮近兩來年均遞增57%，淨增債務1865萬元。債務像「滾雪球」一樣越滾越大，財政危機像火一樣自下往上繼續蔓延。

　　3. 債務人主體多元。既有政府欠銀行和其他金融機構、欠上級政府，也有欠群眾（民間借貸）、個私老闆，還有大量拖欠幹部教師工資。既有內債，也有外債(世行貸款和外國政府借款)。湖北監利縣縣、鄉、村三級十億元債務比例構成，分別為欠國家債務（包上級政府和國有銀行）30%，全縣欠發工資20%，民間借貸50%。仙桃市市級財政的內、外債比例是4：3。

　　4. 不良債務佔絕對比重，債務人無法主張權利。無法主張權利的情況有兩種，一是找不到責任人，繼任的基層領導又不願承擔；而是基層政府賴著不還，債權人就算到法院去告，法院也受制於地方，不敢受理或執行。況且在中國訴訟的費用之高昂，足以令很多債務人望而卻步

　　5. 債權剛性弱、債務剛性強。政府債權難以收回，減債難度很大。四川省鄉村兩級106億元的債權，多為不良債務，其中所屬企業、外單位欠款和農戶欠「三提五統」資金達65億元，收回難度相大，要麼所屬企業倒閉或無力償還，要麼農戶以一些歷史遺留問題為藉口而故意拖欠不交。同時，歷史積存下來的其他25億元應收未收款收回難度更大。然而鄉村債務的「債主」主要是國家銀行和信用社；農村合作基金會和單位、個人，這些債務具有很強的剛性。照一些鄉鎮幹部的說法，「賴帳」的可能性幾乎沒有：欠國家銀行的錢一分不能少；欠合作基金會的錢是農民的血汗錢，不還不行；欠其他單位和個人的錢不還，鄉鎮政府機關就難以安寧。

　　6. 從地區分布看，主要分布在中西部和東部省份的貧困地區。

　　綜合起來，基層債務的來源大體有以下幾種：

　　1. 財政供養人員太多，冗員充斥，「編外人員」佔用了大量支出。

　　先說在編人員，代中國的財政供養人員比例一直受到社會各界的廣泛詬病。從縱向看，我國財政供養人員比例在漢代是1︰7948人，唐代是1︰3927人，明代是1︰2299人，清代是1︰911人，1949年是1︰294人（一說是1︰600人），而今天是1︰30人（一說是1︰28人），有個別地方甚至達到了空前的1︰9人（如陝西省黃龍縣是9個農民供養1個幹部）；從橫向上看，1999年在中國這個比例是1︰30人，印度尼西亞是1︰98人，日本是1︰150人，法國是1︰164人，美國是1︰187人。(14)以山西省為例，到2002年底，全省財政供養人員已達136.6萬人，與全省財政總人口之比為1：24（詳細情況見附表一）。（15）

　　表一.分稅制以來山西財政供養人員及佔總人口比重變化情況表

　　民政部《鄉鎮論壇》載文稱，機構改革還沒有完成的鄉鎮，機構一般都在20個左右，機關人員都在百人以上。河南省新鄭縣1999年財政收入比上年增長153%，但僅新分配的大中專畢業生等新增人員的工資就支出180萬元左右，新增人員吃完新增財政收入還不夠。　來自安徽省的統計說：鄉鎮用於支付人員工資的債務為5.21億元,在鄉鎮欠債總額中的比重為8.8%。如果加上因為人多而導致的管理費用的欠債，比重立即上升為13.7%。

　　全國目前吃財政飯的人有4000多萬，養著400萬輛左右公車，每年耗費都在3000億元左右，超過了我們的國防費用。目前全國的職務消費已經佔到全部財政支出的4成，擠佔了其他費用，財力不堪重負。更為關鍵的是，為支付眾多供養人員的工資以及日常的行政管理費，政府財政不堪重負，很多地方尤其是農村社會的基層政府是典型的「吃飯型財政」，其中行政管理費及工資支出佔到了當地財政收入的80%∼90%，政府沒有什麼餘錢去推動當地的經濟發展和社會發展。讓人擔憂的是，供養隊伍的龐大以及各種腐敗現象的增多一方面導致了政府機構膨脹、職能轉換困難、政府財政支出有增無減，另一方面進一步加劇了「官本位」現象，許多人對當官、做公務員趨之若鶩，是所謂「食之者眾，生之者寡」，精簡機構與人員難以真正落到實處。論者言之鑿鑿，讓人對當代中國的財政供養人員比例以及由此帶來的種種問題憂心不已。

　　再說編外人員，也叫「超編人員」。顧炎武在《日知錄》中這樣記載"一邑（縣）之中，食利於官者，亡慮（大約）數行人（古軍旅一行為25人），恃訟煩刑苛，則得以嚇射人錢。故一役而恆六七人共之。"吳思在他的《血酬定理》中曾經詳細討論了這個現象。明朝開國皇帝朱元璋發現，松江府有一批不務正業的人，專門依附衙門裡的役吏皂隸，借官府之威害民。這些人自稱小牢子、野牢子、直司、主文、小官、幫虎，僅松江一府就有1350名，蘇州府還有1521名。四川巴縣的正吏（典吏）不過15名，一等臨時工（半正式工）「經書」常有200多人，二等臨時工「清書」和「小書」是經書的徒弟，統稱白書，數目與師傅相近。朱元璋說，這些人不知農民的艱辛，農忙時下鄉生事。芒種正是栽種季節，他們拿著官府批文找到農民，從水車上把人鎖下來，或者從農民手裡奪下秧苗，鎖人出田明朝初年松江一府二縣，不過三個衙門，如此平均下來每個衙門就有六七百位白員。明朝一個縣的正式官員不過四五位，再加上十幾位吏，縣級衙門的「經制」名額不過二十左右，此外還有約二百名額設衙役，而「幫閑在官」的人竟然超過這個數字的三倍。（16）

　　李昌平在他的《我向總理說實話》一書中記述，2000年，湖北監利縣容城財政所的正式編製為30多人，實際工作人員140多人，編外人員是編內人員的三四倍。一個省級貧困縣的財政所就有110多不在編冊，卻吃拿卡要的「白員」，全國有多少更不用說了。這些人的開支，數目驚人。（17）

　　基層政府中供養的財政人員首先要吃飯，而在獲取財政分配方面他們往往有塵埃(文章僅代表作者個人立場和觀點)