中國古代如何監察官員

2004-08-26 16:23 為政廉潔，是古今中外一切政治文化對政府官員的基本要求，儘管不同國家、不同政體，在目的性與手段上可能存在著差異，但在反腐倡廉、對官員實行監察這一點上，卻是共同的。那麼中國古代是如何監察官員以防止並懲治腐敗的呢？
這就是依靠在長期的歷史發展過程中所形成的一整套監察制度。早在春秋戰同時代，即有了帶監察性質的「御史」之職。秦始皇一統天下，置御史大夫。漢設御史臺，歸屬辦理宮中內務的少府，在中國歷史上第一次出現了專門的監察機構。漢武帝時期將天下分為十三部監察區，由刺史代表皇帝對地方實行監察。京師長安附近七郡為司隸校尉部，司隸校尉除三公之外對朝廷百官都可彈劾。至魏晉以後，監察制度的變化有二：一是御史臺從少府中獨立出來，成為由皇帝直接掌握的獨立監察機構；二是不再設置固定的地方監察機關，改由中央不定期地派遣巡御史監察地方官吏；而御史的職權，也不斷加強。隋唐兩代，特別是唐代，「以法理大下，尤重憲官」，將御史臺分為三院，各司其責：臺院「掌糾舉百僚，推鞫獄訟」；殿院「掌殿廷供奉之儀式」；察院「掌分察百僚，巡按郡縣，糾視刑獄，肅整朝儀」，使監察制度更趨完善。宋代監察制度的變化主要是在地方設立通判，兼掌對地方官的監察，成為皇帝在地方上的耳目。元代尤重監察御史，御史臺與出令的中書省互不統屬；御史大夫有權直接選任臺官，因而大大提高了監察官員的地位。明清兩代改御史臺為都察院，雖有左右都御史掌院，但各道監察御史的活動則直接受皇帝節制，不受都御史統轄，同時擴大並加強了監察御史的活動範圍及權力。明朝以後又設六科給事中，對禮、戶、吏、兵、刑、工六部官員進行督察，並就六部活動向皇帝進行規諫，以牽制宰相的權力。由於無所統屬，往往侵奪御史機構的職責，對監察制度帶來不利影響，故至清朝雍正年間，便將六科給事中並入都察院，一方面以六科給事中「稽查六部百司之事」，另一方面又以十五道監察御史「糾察內外百司之官邪」，成為既可對皇帝進行規諫，可以評論朝廷大政，又可糾彈官吏的「科道」制，實現了監察權的統一。

從以上的描述中不難看出，對官員的有效監察必須有一整套逐漸完善的制度。監察制度的產生，本來就是對準不法官僚的。監察機構的職能正是為了糾察百官，其制度在發展過程中具有以下一些特點：

首先是以介入司法活動為手段，維護綱紀，以達到保持官員廉潔、鞏固政權的目的。朝廷綱紀的主要內容和形式是封建統治階級制定的法律和法令，所以歷代皇朝莫不把監督法律、法令的實施作為監察機構的一項重要任務。御史臺或都察院與刑部、大理寺並稱為「三法臺」，即三大司法機構，而御史也常被稱為「法吏」。御史不僅對違法官吏進行彈劾，也可由皇帝賦予直接審判之權，並對審判機構實行監督，履行「掌律令，審重獄，察冤枉」的職責，加之在監察過程中對朝政中存在的弊端向君主實行勸諫，因而對封建王朝的統治起到了鞏固作用。唐代貞觀年間，太宗李世民一次曾派遣按察、巡撫22人巡察四方，黜陟官吏，以賢能升擢者27人，處死罪7人，處流罪以下及免黜者達數百人。一時之際，令官吏震驚，更不敢貪贓枉法，稍加懈怠。可見「貞觀之治」的開創，與懲治貪官、厲行監察實有著密切聯繫。又據《元史．張雄飛傳》所載，元朝草創，世祖忽必烈缺少管理統一大國的經驗，問政於漢臣張雄飛，「今任職者多非材，政事廢弛，譬之大廈將傾，非良工不能扶，卿輩能任此乎？」張雄飛答道：「古有御史臺，為天子耳目，凡政事得失，民間疾苦，皆得言；百官姦邪，貪穢不職者，即糾劾之。為此，則紀綱舉，天下治矣。」元世祖聽從了他的建議，遂立御史臺，借監察制度以整飭吏治，收到良好的效果。

其次是監察機構的職責十分明確、具體，並具有相對的獨立性。御史臺至東漢時已開始獨立行使職權，魏晉以後成為皇帝親自掌握的機構，臺官的地位也相對獨立，往往不受臺主牽制，而直接向皇帝上章彈奏，從而減少了壅隔，提高了監察效能。與此相聯繫的是監察官員權力的擴大。南北朝時，御史就已有「震肅百僚」的威權，到了唐代，御史官階雖不過八品，但百官與之相遇得下馬讓道，可以直接彈劾中央及地方官員。宋代甚至可以彈劾宰相。宋神宗時，御史中丞呂誨就曾當庭彈劾宰相王安石。這種權力的賦予，對於官員的廣泛監督，應該是行之有效的。

再次是對監察官員權力的制約。古代監察機構及官員相對獨立，有職有權，是廉政建設中制衡機制的體現。這是以權力制約權力。從整個政治結構來看，是同體監督；但從結構內部的相互制約來講，其相對獨立，又是異體監督的表現。監察官員權力過大，不加制約也不行。唐初為了保證御史行使監察權，允許御史「風聞上奏」，即不管所奏之事是否確鑿，都不加追究。這固然可以廣開言路，鼓勵監察，但也可能造成御史濫用職權之弊。至開元年間，唐玄宗便規定彈奏應先通過御史臺副長官御史中丞，再通報中書、門下，然後方可彈奏。唐中宗時又下令彈劾官員必須先送奏章，有關部門批准後才可當庭彈奏。在一定程度上限制了御史的權力。宋代又給尚書省以奏報御史失職之權，使政府與監察部門相互牽制。這種制約權力的方法，在廉政肅貪、保證監察制度的正確施行中起到了一定作用。

此外，古代為了有效監察官員，很講究臺官人選的拔擢及對失職者責任的追究。正因為監察責任重大，因此歷代帝王往往委以幹練、博學之才。唐代侍御史多由皇帝親自選派，或由宰相及御史大夫商定後再通過吏部選任。宋代御史的任用權完全由皇帝親自掌握。為了有效地監督從中央到地方的官吏，選用監察官員時，十分重視個人的資歷。比如宋朝要求御史應富有實際經驗，孝宗時詔定未曾擔任過兩任縣令者，不得任監察御史之職。明代御史的人選，一般都必須是進士、舉人出身才能應選。因為是皇帝耳目之官，所以 「宜用有學識通達治體者」。而監察官員倘有濫用權力，徇私舞弊，或失職、瀆職者，除受到同行糾彈之外，也常要負實際責任，嚴重的，還要遭到懲處。宋朝規定御史每月必須奏事一次，稱為「月課」。如果上任百日還無所糾彈，就要被罷黜，或調任外官，或受罰俸減薪之處分。明代都察院有參與重大刑獄案件的會審權，但若有錯判，仍在受罰之列。明成祖時，御史王愈等會審重囚，誤殺無辜者四人，結果便遭到「棄市」處分。清代御史對百官彈劾時雖也可風聞言事，但若肆意誣陷，也會受皇帝申斥、貶謫，乃至招來殺身之禍。對監察官失職、瀆職的處置，不僅使監察機構的權力受到制約，對監察制度本身，也起到了維護的作用。

不過，古代對官員的監察畢竟是為專制君主服務，並為其操縱的，歸根結底不出人治的範疇。因此對官員監察的效果，對制度執行的好壞，往往取決於皇帝個人的品質及抱負。當皇帝比較賢明，能虛懷納諫，想求得吏治清明和社會秩序的穩定時，則鐵面無私的御史方能發揮其監督百官的作用；一旦皇帝昏聵，吏治腐敗，再好的制度也會徒有形式，不是監察官員為姦佞所陷害，就是由御史弄權，排擠忠良。在這種情況下，監察職能不但不能發揮，反而會適得其反；再要碰上武則天朝的御史中丞來俊臣、周興那的酷吏，專一羅織罪名，大興冤獄，那簡直是對監察制度莫大的嘲弄，而監察官本人離垮臺的日子也就不遠了。