余傑：「我們是吹口哨的人」——監督政府的民間組織

－－斯蒂格利茨《透明度在公眾生活中的作用》

"吹口哨的人"

美國是一個成熟的公民社會，在政府與公民個體之間，存在著一個寬闊的公共空間。在這次美國之行中，我觀察到了一個出乎意料之外的現象：美國大大小小的非政府、非盈利性的民間組織居然如此之多。在美國的政治生活和公眾的日常生活的各個方面，這類民間組織都發揮著舉足輕重的作用。甚至有一位美國學者這樣說過： "在許多美國普通民眾心目中，可以沒有政府，但不能沒有非政府、非盈利性的民間組織。"

在華盛頓，我先後訪問了幾個非政府、非盈利性的民間組織，其中最有意思的一個機構是"政府職責促進會"（Government Accountability Project，簡稱GAP）。在華府市中心的一棟高級寫字樓裡，我會見了該組織的負責人克拉克先生（Louis A.Clark）和負責法律事務的律師馬丁先生。

克拉克曾經擔任政府官員，後來參加GAP.他告訴我："這是一份具有相當的挑戰性的工作。

"GAP 成立於一九七七年，其經費來自於一些獨立的基金會，因此它挑選一般項目都不考慮盈利，只有少數的研究題目能獲得一定的報酬。該組織關注的焦點是政府和法人的責任問題，致力於保護公民的知情權，促進政府承擔自身責任，其研究領域包括武器監督、環境保護、食品安全、工人健康和國家安全事務等。近年來，GAP主要從事以下三件方面的事務：第一，為那些因揭露政府強力部門以及大公司內部的陰暗面而受到不公正待遇的僱員們提供免費的法律幫助，幫助他們打贏"螞蟻撼大象"、"牛犢頂橡樹"的官司；第二，通過傳媒將蒐集到的關於腐敗的資訊向全國公眾傳播，讓腐敗分子無處藏身；第三，向國會提出議案，促進法律法規的修改完善。雖然GAP只是一個小小的民間機構，但觸動的卻是高官顯貴們的切身利益，因此他們不無驕傲地自稱為"吹口哨的人"。目前，GAP一共擁有二十六名正式的工作人員，以及五十個大學生志願者。他們在華盛頓和西雅圖設有兩個辦公室。

馬丁在法律界大名鼎鼎，如果在一家律師事務所工作，他可以輕輕鬆松地拿到百萬美元的年薪，他卻寧願來到GAP來工作，每年只收入十多萬美元。馬丁說："這份工作很有意思。"看來，美國有不少不受金錢誘惑的理想主義者，在許多美國人心目中，錢並非唯一重要的東西。

馬丁向我介紹了由GAP經手的一個著名的案件：在華盛頓州某處的一個軍事基地，出現了嚴重的核污染事故。軍方一直試圖掩蓋這一情況。在軍事基地工作的僱員們發現了真相之後，開始團結起來，一起控告軍方在事先沒有告知的前提下讓他們到有放射性危險的地方工作。這是一個艱難的官司，軍方動用了一切力量阻止調查的深入。而馬丁率領著一群GAP的律師們義務接手此案，歷經千辛萬苦，終於替這些受害的僱員打贏了官司。

馬丁指出，這還只是冰山的一角。美國是全球最廣泛利用核能的國家之一，核電站一方面給公眾帶來廉價的能源，一方面卻產生核廢料遺漏的問題。美國是除了俄羅斯之外核廢料污染最為嚴重的國家。這些核廢料的毒害將是長期的，一般要十年甚至二十年之後才能發現。因此，馬丁強調說："我們必須從現在就開始檢查，否則今後這些核廢料將貽害無窮。GAP曾經組織了全國三百名頂尖的物理學家參加一項關於核廢料遺漏情況的調查，並向政府提交了詳細的調查報告。可是政府仍然沒有採取有效的措施以改善這一狀況。"

聽了他講述的這一切之後，我感嘆說："這個故事有點像好萊塢電影《鵝塘暗殺令》。"對美國社會的觀察和評論，其前提應當是老丘吉爾說的那句名言："民主制度僅僅是一種最不壞的制度。"如果把美國的民主制度過於理想化，就看不到光芒背後的黑暗，看不到美國社會中亦存在的貪污腐敗和官僚主義。民主制度僅僅是一種能夠最大限度地約束人類自身的罪性的制度，它無法消滅人的罪性。

馬丁聽了我的話，哈哈大笑說："我們的經歷雖然沒有電影中那幺危險，卻比電影講述的故事更加複雜。"他告訴我，全美共有一百七十七處儲存核廢料的地方，每個地方都有至少一個像國會大廈的圓頂那幺大的鋼桶。在這些鋼桶當中，有三分之一正在泄露核廢料。這些有毒的物質滲透到河流和土壤之中，給當地居民的生活帶來巨大的危險。近年來，先後有六百多位工程師提交了厚厚的報告，但政府依然無動於衷。政府的反應既有官僚主義的慣性，其背後還涉及到這樣一個問題：軍方將處理核廢料的工作承包給某些民間企業，而這些民間企業在操作的過程中又偷工減料。軍方的官員由於拿到了回扣，便乾脆睜一隻眼閉一隻眼。馬丁睜大眼睛、提高了聲音說："我們既要告這些民間企業，也要告政府的不作為，GAP將鍥而不舍地告下去。"

深諳政府運作程序的克拉克認為，捍衛民眾的知情權是解決這類問題的關鍵。像如何處理核廢料的問題，由於非常專業化，加之政府又有意掩蓋，所以民眾才不知不覺地喪失了知情權，問題也就越演越烈。美國的開國先賢麥迪森說過："想要當家作主的民眾必須用知識的力量將自己武裝起來。一個民選政府若無大眾化的資訊或無獲此資訊的途徑，那就不過是一場鬧劇或一場悲劇的序幕，亦或兩者兼而有之的序幕。"《獨立宣言》的起草者傑弗遜也說過：" 如果一個國家期望在文明的狀態下保持既愚昧又自由，那幺這種指望從未也永遠不會實現。……如果我們要防止無知，又要保持自由，那幺每個美國人的責任就是要博聞廣識。"因此，GAP的工作重點是擴大公眾的知情權、調動公眾關注政府事務的熱情：公眾知道得越多，才能享有更多的自由。

經濟復甦與民生安全的對立

克拉克還談及了"九。一一"之後的航空安全問題。在"九。一一"之前，航空安全的漏洞很多。此後，美國政府成立了龐大的"國土安全部"，在安檢方面做了很多改進。但是，據GAP聘請的專業人員進行的測試，乘客攜帶武器等危險物品上飛機，百分之九十的時候都沒有被檢查出來。這一測試結果呈報有關方面之後，卻不允許公開發表。因為政府害怕這個資料會嚴重打擊公眾的安全信心，進而使得已經陷入困境的航空業和旅遊業雪上加霜。對此，克拉克嚴厲地批評說："政府看重的是經濟的復甦，而我們看重的是民眾的生命安全。在這個問題上，我們與政府是對立的。"

接著，克拉克還談到了森林砍伐和兒童疫苗的問題，並拿出了一大堆觸目驚心的統計資料來。在森林砍伐問題上，某些伐木公司早已超過了砍伐的指標，卻依然在大肆伐木。而政府疏於管理，公眾也漠不關心，導致了森林資源受到掠奪性的開發。兒童疫苗的問題更加可怕：有的兒童疫苗藥品尚未成熟，就開始在學校中廣泛使用，這是某些藥品製造企業的利慾熏心，也是負有監管之責的衛生和教育部門的嚴重失職。總結這些事實，克拉克憂心忡忡地說："普通公眾過於相信政府的能力，其實我們的政府在許多重要的領域幾乎無所作為。我們的國家看上去很強大，其實是一艘有很多漏洞的船。我們指出漏洞來，船長肯定不高興，但我們要對所有乘客負責。"在美國，政府有政府的立場，民間組織和公民個人也有自己的立場，而這兩者之間經常是對立的。美國政府不會因為某人批評它，就給這個公民扣上"賣國"的帽子。相反，很多美國人都認為，對政府批評最為激烈的人，往往是最愛國的公民。

比較美國的各個民間組織，我發現從表面上看，GAP努力的方向顯然與ACLU（美國公民自由聯盟）相反： ACLU要讓政府少管事，讓政府"還政於民"；而GAP則是要促進政府積極施政，改變政府在某些方面"不作為"的態度。然而，他們的工作在本質上卻又是異曲同工的：都是監督政府、捍衛民權，兢兢業業地充當"吹口哨的人"。

我們的交談剛剛進行了一半，一位穿著橙色襯衣、滿面鬍鬚、身材魁偉的老人走了進來。馬丁向我介紹說："這位是美國著名的物理學家帕斯特教授（Ted Postol）。帕斯特教授受雇於國防部，從事導彈防禦系統方面的研究工作。前不久，他在報紙上撰文揭露該系統研製過程中的營私舞弊行為，幾乎引發了一場地震。"帕斯特教授的文章發表後，受到了國防部的巨大壓力，便向GAP尋求法律方面的幫助。今天，帕斯特教授恰好到華盛頓來與GAP的律師們會面，中間還可以抽上半小時的時間與我會談。

帕斯特教授很樂意向我這名外國訪客談他的故事，他沒有"家醜不可外揚"的想法，也絲毫不覺得向一個外國人講述自己政府的醜聞有什幺不妥。他告訴我，他所在的部門經費動輒上億美元，許多武器研製專案都承包給民間的公司來做。而軍方高級官員與這些公司在背後達成了若干默契，一起從中謀取私利。比如，一項導彈實驗，按照規定必須髮射三次，他們就偷工減料一次，而在報告中巧妙地遮掩過去。別小看節省了一次試驗，從中就可以省下數百萬美元的巨款，供少數核心成員瓜分。而最後的結果是：僅有兩次試驗，系統無法辨認導彈的真假，使得國家數億美元的經費付之東流。

" 這還只是冰山的一角"，帕斯特教授氣憤地說，"總得有人站出來揭露這一切。"他是受了羅琳（Coleen Rowley）的鼓勵才這樣做的。羅琳是聯邦調查局的女特工，因揭露聯邦調查局內部的腐敗現象而受到打壓。最後，她面對媒體說出了自己經歷的一切，並把聯邦調查局送上了法庭。一個弱女子打破了聯邦調查局內部神聖的"潛規則"，羅琳被《時代週刊》評為二零零二年的"年度風雲人物"（同時當選的還有揭露安然公司黑幕的女主管等兩位勇敢的女性）。當時，"羅琳事件"在進入司法程序之後，也曾得到GAP法律部門的援助。正是有了無數個像GAP這樣的"民主和自由的後援力量"，才使得更多的羅琳和帕斯特這樣勇敢的公民挺身而出。

"為公眾服務的新聞"

與GAP 相似，總部位於華盛頓的"社會公正與全球溝通中心"（CenterforPublicIntegrityand Global Access，簡稱ICIJ）也是一個行使監督權的非政府、非盈利性的民間機構。它就像一雙警覺的眼睛，時刻緊盯著政府和大企業的所作所為。

在ICIJ 總部的會議室裡，前來接待我的是資深編輯卡拉瑞女士（MarianneCarnerer）。卡拉瑞女士大約三十多歲，是一位來自南非的新移民。一起與會的還有在這裡充當志願者的幾名大學生。這些大學生來自世界各地，他們的專業有新聞學、政治學、法學、社會學等，ICIJ的工作為他們的專業實踐提供了一個難得的大舞臺。

卡拉瑞女士告訴我，ICIJ工作的重點是對政府的施政能力進行調查和分析，並起草研究報告，向公眾發布。這個組織是著名的新聞記者裡維斯（CharlesLewis）在從事了十一年的網路和電信新聞之後創辦的。經過十多年的努力，它已經成為華盛頓非常有影響力的組織之一。中心堅持非盈利、無黨派的原則，也享受政府的免稅待遇。他們的成員多半是作家、學者和新聞工作者。一九九七年，中心擴展為一個世界性的組織，現在擁有八十七名記者和編輯人員，遍佈四十多個國家。卡拉瑞女士說話簡明扼要，談到中心的諸多成就時，她的臉上露出了驕傲的笑容："我們已經發表了一百多篇調查報告、十多本書籍。其中，有四本書入選'調查報告委員會'的'最佳調查報告'。一九九九年，我們中心關於動物保護問題的《動物地獄》一書獲得了一個重要的獎項。另外一本書《公民揭開醜聞》也轟動一時，它是一本面向普通美國公民的指南手冊，教導他們如何像專業的記者和律師一樣蒐集政府腐敗墮落的證據。二零零一年三月，我們發表了《美國的騙子》一書，揭露美國的富人們怎樣偷稅，該書的內容受到了政府稅務部門的高度重視。"

ICIJ每四年有一個大的研究項目。比如"美國總統大選的財務研究"，由專業人士負責深入調查競選雙方接受捐款的數量，重要的捐款人對政府政策的影響以及對候選人和老百姓的影響等。又比如"司法部調查恐怖份子的許可權問題"，研究者專門蒐集大量的司法部"知法犯法"的事例。該報告在網路上發表之後，三天內就有三十五萬人上網查閱，可見美國普通公民非常重視個人權利的保護。伊拉克戰爭也是中心的一個研究項目，調查人員的著眼點是："國防部採購機構的負責人兼有軍火商的身份，這種情況會給國家帶來什幺樣的負面影響？"這樣的追問顯然不是國防部長拉姆斯菲爾德願意回答的。

我饒有興趣地提問說："您們調查的都是一些敏感問題和敏感人物，您們所從事的工作都是揭穿黑幕的工作。那幺，您們會不會受到一些壓力、甚至招致官司呢？"卡拉瑞女士回答說："的確，我們在華盛頓是'不受歡迎的人'--當然，我指的是不受某些有權有勢的人的歡迎，我們倒是很受公眾的歡迎。不過，他們也無法把我們趕走。我們有這樣的幾個辦法來避免麻煩：第一，我們的資金來自於二十多個基金會，來源比較分散，也就不會受某一基金會的控制。而且，我們在申請資金的時候特別申明，我們不接受任何的附加條件。我們有兩萬個會員經常上網看我們的資料，他們也能提供一些資助。其次，我們的編輯和記者都有良好的職業素質，受過嚴格的學術訓練，他們的報告都有具體的事實和詳細的資料來支持，讓對方無話可說。第三，儘管我們有良好的信譽，但仍然存在著被人告上法庭的可能。沒有辦法，美國就是一個充滿訴訟的國家。因此，我們通常會先到保險公司買'責任險'。這樣，即使我們的官司輸了，也由保險公司承擔賠償的費用。"

從某種意義上說，ICIJ不僅是一個研究機構，還是一個綜合性的新聞機構--它有自己的網站，出版自己的季刊和書籍，其影響力不亞於一家大型報紙。不過，他們做的不是普通的新聞，乃是一種"為公眾服務的新聞"。卡拉瑞女士告訴我，接下來中心將研究三十多個國家的腐敗問題，其中也包括中國在內。在世界日益一體化的今天，他們的許多研究項目都是超越國界的。

在告辭的時候，卡拉瑞女士送給我該中心最近出版的兩本調查報告，一本是《水的控制者--少數幾個大公司如何把水資源變成私有的》，另一本是《殺戮的製造者--戰爭中的交易》。兩個話題都具有挑戰性，我告訴她說："這樣的好書應該被迅速翻譯到中國去，讓中國的讀者也來分享您們的研究成果。"

(來源：新世紀)(文章僅代表作者個人立場和觀點)