中國外逃貪官的絞索

9月29日,《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》將正式生效,起草中的《聯合國反腐敗公約》將於今年年底通過。
南方週末駐京記者孫亞菲見習記者劉鑒強報導,目前,尚有超過4000名中國外逃貪官在國外「自由主義」的天空下接受「蔭護」,最保守有超過50億美元的資金被他們捲走。但由於中國與大多數貪官逃往國無引渡條約,且雙方司法理念存在差異,如何讓中國外逃貪官得到懲罰,沒收他們正在享受的黑金成為一個棘手的難題。

外逃貪官和資金:「一個黑數」

2003年4月20日中午,58歲的浙江省建設廳原副廳長楊秀珠,攜同女兒、女婿、外孫女等從上海浦東國際機場出境,據消息人士透露,他們經由新加坡,轉道至美國。那裡,有她多年前置下的五處高級房產。

狠撈上一把,然後逃到國外,利用中國與他國法律不對接的空子,就此逍遙法外,這樣的外逃現象已經不是什麼新鮮事。國家電力公司原總經理、正部級官員高嚴,貴州省交通廳原廳長盧萬里、河南省菸草專賣局原局長蔣基芳、中國銀行廣東開平支行原行長許超凡、河南省服裝進出口公司原總經理董明玉等等,涉案金額逾億之巨的各種高官顯要紛紛逃往國外,一時間成為媒體報導的熱點,其中除盧萬里被緝拿歸案外,其餘人等均在異國他鄉過著優裕的「人上人」生活。

除這些「大名鼎鼎」的人物外,無法指名道姓的外逃者難以計數,媒體報導習慣引用的數據是:外逃海外的貪官4000多名,涉案金額50多億美元。

「那已經是陳年老黃曆了,現在早已不止這個數了。」一位不願意透露姓名的某省反貪局局長接受採訪時表示,那是2001年最高人民檢察院追逃會上公布的數據,如今過了快兩年,數字早已經發生了變化。

至於具體多少,他用了四個字形容:一個黑數。

記者調查時發現,真實外逃的人數,遠遠大於檢察機關公布的數字。職務犯罪查處率居全國前列的四川省,截至2003年6月30日,有158人負案在逃。然而該省反貪局指導處副處長劉關星告訴記者,這158人中,只有一起案犯在海關出境時留下了記錄,其餘的全部下落不明。

「至於是不是用假身份證、假護照逃到了境外,還是潛伏在國內,我們沒有證據,不好說。」劉關星還說,有些人長達十幾年杳無消息,線索全斷,最後檢察機關不得不以撤案進行處理,這樣的情況也不在少數。

除了持有合法證件公然外逃之外,用假身份證辦理真護照、通過旅行團出境轉逃第三國及偷渡等幾種方式,是貪官們慣用的伎倆。據媒體報導,楊秀珠及全家出境時,所用證件全部身份不明。她早就擁有美國綠卡,但卡上姓名非她真名。也就是說,一旦她逃到國外,不僅海關沒有記錄,而且還可以堂而皇之易名而居,過上「安全」生活。

司法引渡的乏力

貪官們外逃後如何能逃避懲罰?中國政法大學研究生院副院長、國際法學教授劉廷吉教授說,這些人利用了中國與他國法律銜接上的空子和漏洞。

「根據國際法原則,只有簽訂雙邊引渡協議的國家,才有強制力要求對方予以引渡。否則,只能靠雙方友好協商,視談判情況而定。而有些國家甚至規定,沒有引渡協議,談判也不行。」劉廷吉表示,引渡問題一直都是國際司法協助中的難點之一,涉及到法律理念和雙邊關係等多重複雜的問題,一旦發生衝突,很難協調。

劉關星副處長也告訴記者,四川省惟一明確的那例外逃美國的案子,去年下半年通過公安部向國際刑警組織申請了紅色通緝令,然而由於中美雙方沒有引渡條約,通緝令至今石沉大海。

我國在司法引渡方面起步較晚,有專家分析說,1980年代末期到1990年代初,一批在經濟轉軌期間利用手中職務犯罪的人員外逃,才引起有關部門對打擊跨國犯罪的重視。1994年,中國與泰國簽訂了第一個有關引渡的條約,之後引渡問題的雙邊談判發展緩慢,迄今為止只有18個國家與中國簽署了雙邊協議,而美國、加拿大以及西歐等貪官外逃最多的國家,都沒有引渡協議。

最高人民檢察院外事局司法協助司龍梅處長,一年多來致力於國際間司法協助、引渡等方面的具體談判工作。

「我操作了不少具體的案子,成功的有,但總的來說難度很大。」龍梅感嘆,在國際司法合作談判時,一些國家往往會以此為政治籌碼,人為設置障礙,海外追逃難上加難。

另一方面,中國在國際法體繫上的相對滯後,也給海外追貪增加了難度。儘管1990年代以來貪官外逃情況已十分嚴重,但《引渡法》於2000年12月28才正式頒佈施行。另一方面,有調查顯示,1997年至1999年3年內,中國累計資本外逃530餘億美元,其中很大一部分為職務犯罪非法所得,然而目前為止,《反洗錢法》仍只停留在醞釀階段,中國也沒有加入國際反洗錢組織。

因此,在反腐力度日漸加強的今天,貪官們在國內的生存環境可謂每況愈下,而外逃就成了低風險、高收益的舉措。

在位期間猛撈猛刮,有計畫有步驟地向海外轉移資產,一有風吹草動,逃之夭夭,一旦成功,一勞永逸,這已是近年來職務犯罪的廣泛趨勢。日前有海外消息透露,在今年SARS肆虐的四五月間,有180多名在職、已退下的處級以上幹部失蹤、外逃,或在外考察訪問逾期未歸,一些高級幹部在途中、邊境、機場港口被抓獲。

國際公約狙擊外逃貪官的涵義

事實上,這不僅僅是中國的難題。

隨著經濟的全球化,跨國犯罪越來越嚴重,威脅著世界和平和他國經濟安全。加強國際合作,打擊跨國有組織犯罪,成了各國關注的焦點。這樣的共識在1998年的第53屆聯合國大會上形成一致意向:決定成立特設委員會,專門負責談判《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》。

外交部條約法律司郭陽,曾作為中方代表進行過一次談判,還參加過兩次研討。

「看公約打擊外逃貪官的作用,主要看兩個核心部分,一是定罪,二是引渡與司法協助。」9月23日下午,郭陽在接受本報記者採訪時表示,按照公約第8條「腐敗行為的刑事定罪」規定,凡直接或間接向公職人員許諾或給予不應有的好處,以及公職人員直接或間接索取或接受不應有的好處時,都視其為犯罪,比我國現行法律中對行賄受賄罪的規定更加寬泛。

在最為複雜的司法協助和引渡這一塊,第16條建議締約各國「努力加快引渡程序並簡化與之有關的證據要求」。龍梅表示,這種規定雖然不是強制性的,但為日後各國間進行協調提供了依據。

劉廷吉教授認為公約的積極之處還在於,要求各締約國在其本國法律中對本公約所涵蓋的任何犯罪「規定一個較長的追訴時限,並在被指控犯罪的人逃避司法處置時規定更長的期限」,由此來保證對外逃貪官的長期追懲。

郭陽向記者透露了談判中的一些有趣內幕,譬如中國聯合發展中國家,提出了一些條文,不少都得到了採納。

「比如第4條關於保護國家主權的條款,就是我們提出來的。」郭陽說,中方一直強調公約要在尊重國家主權的原則下適用,不能以打擊跨國有組織犯罪為由,干涉別國內政,侵犯別國的司法主權。

「而西方國家往往有這樣一種趨向:以國際合作為由,想介入他國司法程序。比如在取證的時候,他希望有他的人在旁邊,甚至通過他們的司法官員來提問等等,這不被我們的法律所接受。」

資產返還締約國條款,也是中方和發展中國家聯手取得的重大勝利。據他介紹,公約最初是按照1988年的《禁毒公約》來構建的,其對資產處理的原則是實行沒收,即財產在哪個國家就由哪個國家所得,因為那些資產是販毒所得,沒有合法所有人。

「但是我們提出,跨國有組織犯罪的情況很複雜,有些是侵佔合法所有人的,因而首先應考慮合法所有人的利益。這一要求被寫進了第14條中,規定優先考慮將沒收的犯罪所得或財產交還請求締約國。」郭陽說,從保護本國利益的角度,以美國為代表的發達國家強調屬地管理,而發展中國家關心自身的資產流失問題,始終堅持,在這一條上談了好幾個回合,最後以中方的勝利告終。

當然,在雙方的博弈中,發展中國家也做出了不少讓步。譬如以美國為首的包括西方和部分東南亞國家的反洗錢金融工作組,有個反洗錢四十條指導規則。他們希望把這個規則全部納入公約中有關反洗錢的條文中來,進而把這個區域性的文書全球化。

由於這個規則涉及對他國金融機構的滲透,中方堅決反對,美國代表多次下來做中方工作,最後結果是對它進行了弱化,籲請締約國在不影響本公約的任何其他條款的情況下,將各種區域、區域間和多邊組織的有關反洗錢倡議「作為指南」。

「這樣一來,反洗錢四十條指導規則就只是一個參考,而非一個標準,雙方各退一步,但他們的讓步更多一點。」郭說。

在歷經11次艱苦的談判後,2000年12月12日,聯合國在義大利舉行簽署儀式,中國當天簽署該公約。之後兩年,中國對文本進行了通盤研究,廣泛徵求意見,最後認為,中國法律與此公約雖然有差別,但無原則性的衝突。因此外交部於去年年底向國務院提出批准建議,今年8月27日,全國人大常委批准了這一公約,並將於9月27日正式生效。

這僅僅是對外逃貪官敲響的第一聲喪鐘,另一個即將在年底提交聯大通過的《聯合國反腐敗公約》,對腐敗行為的打擊力度將在更大程度上超過前一個公約。

障礙仍然存在

是不是批准了這些公約,一切難題就迎刃而解了?答案並不那麼樂觀。

「不少人理解為只要有了這個公約,即使兩國之間沒有引渡協議,也可能將罪犯引渡回來,這是錯誤的。」長期從事國際法研究的北京大學法學院教授郭自力分析說,公約只是一個指導性的文書,屬於非強制性的,實際上還是受有無雙邊引渡協議的限制,即使有公約,對方也可因為沒有雙邊協議而拒絕引渡。而這些,同樣取決於兩國關係和具體協商情況。

他說,公約的生效,只是奠定了一個國際法的基礎,可以作為一個法律依據,但如果一個締約國不執行公約,也沒有什麼具體制裁措施,「這就是國際公約的限制性。它的落實,要靠締約國之間的協議,靠本國法律與國際法的銜接。」

全國人大常委會批准了公約之後,這部國際法便成了國內法律體系的一部分,如何使之與整個體系兼容匹配,如何彌補刑法與國際公約的距離,國際刑法學協會副秘書長盧建平教授認為,現實可行的辦法就是從實際出發,修改自己的法律,適應全球開放環境的需要,「我們很多人對這個問題還認識不清楚,認為我們自己的法就行了,缺乏全球的眼光。好在央行關於反洗錢的規定,已經在往這個方向走了。」

盧建平還批評,在執法國際合作上問題更多,譬如對於外流贓款的追繳問題,中國方面往往認為,這是國有資產,堅持全額收回,結果就談判不成。

「其實光靠一國的警力是不可能查清、查封及沒收回來的,需要外國的合作。有合作就要有支出,對方是不是應該作出合理的扣除?贓款分割是國際上通行做法,但我們很多人腦子轉不過這個彎來,這就可能令你一分錢也得不到。」盧教授說,公約提供了雙方締約的大框架,在談判時中國應該摒棄一些舊觀念,以更為開放和全球化的眼光,來進行國際合作。

日前就傳來非利好消息,美國國會沒能批准通過公約,原因是按照美國法律體系,必須先以國際法為藍本,修改完國內法後才能批准。

龍梅向記者表示,在她經手的案子中,絕大部分涉及美國、加拿大等國家,美國沒能批准該公約,無疑對中國此後開展工作非常不利。

而郭陽對此相對樂觀,他告訴記者,在他參加的兩次研討會上,美國專家對這個公約持肯定態度,但他們表示美國批准該公約需要時間。「比如說《兒童權利公約》,世界上幾乎所有的國家都參與了,美國就因為其國內法對兒童的年齡定義與公約有差異,長期不能批准。」

事實上,據不少媒體報導,美國最近在打擊跨國犯罪方面採取了新舉措。今年8月,美國國土安全部和海關執法局聯合美國司法部和國務院,在邁阿密設立了ICE(ImmigrationandCustomsEnforcement,移民和海關執法)特別行動小組,它有權沒收涉嫌貪污腐敗的外國高官經由洗錢渠道進入美國的財產。據悉,該小組已經開始運作,幾個涉及拉美高官洗錢的案件正在處理。他們向媒體表示,「美國不歡迎貪官們的錢」,因為它們對美國經濟存在很大危害。

治標與治本

事實上,無論國際國內,打擊貪官外逃貪官的「緊箍咒」在越收越緊。

8月初,中共中央發出了《關於黨政機關、司法公安部門人員出境、出國通行證、護照管理措施》緊急通知。中紀委派出九個巡視組分赴九省、市召開緊急會議,突擊收繳縣處級以上幹部出境通行證、出國護照,交由組織部門「統一管理」。

據外電報導,僅8月3日晚至8月5日,就在北京、天津、上海、廣州、瀋陽、深圳、珠海、昆明等口岸、航空港,查獲60多名持護照或通行證,企圖外逃的幹部,其中有7名副廳級官員,都持有金融機關、海關核准攜帶出境的外匯證明,攜匯最少的一名經貿幹部,隨身攜帶60萬歐元。

「這是從源頭上加強控制,防止他們利用職務便利越境外逃。」一位紀檢官員表示。

但仍有不少專家認為這是治標不治本的舉措。

四川省反貪局的步根來從1985年開始在紀檢、反貪等部門工作,參加過多次追逃,他總結出一個規律:不少官員都是突然神秘失蹤很長時間後,才通過單位報案發現其經濟問題的,然而此時已經錯過了追逃的最佳時機。

「其實這些官員有問題不是一天兩天的事情,譬如有些官員的孩子長年留學國外,花費不菲,有些官員收入與支出明顯不符,但就是沒有部門來對其進行有效監督控制,深追到底,給他從容逃離的機會。」

步根來說,把預防工作做到前面,是紀檢司法部門應該重視的當務之急。

中紀委特約研究員、中國社科院社會學研究所邵道生研究員指出,無論是收護照還是加入國際公約,可以起到一定程度的震懾作用,但並不能從根本上遏制貪官外逃的勢頭。

「因為他貪污受賄後,必然要逃命,通過各種渠道都要跑出去。最重要的還是要先把住國內這道關口,即強化內部制度建設來遏制腐敗。」

邵道生開出藥方:要建立真正行之有效的財產申報制度。

「我們以前執行財產申報制度,阻力很大,官員們只是把工資條交上去--這叫什麼申報制度?要建立黑名單制度,一旦發現有腐敗嫌疑,就將其控制住,限制其出國。另外,要加強對海外中資企業的管理,加強反洗錢措施。如果沒有國內措施的配合,只加入幾個國際公約,是遠遠不夠的。」

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