修憲與政改結合才能實施憲政

何謂憲政？簡單地說，就是要成立憲政政府(constitutional government)，即有限的、責任的、法治的和保障人權的政府。

美國哥倫比亞大學法學教授亨金認為，民主憲政有九項特徵：一、政府權力應由憲法加以限制；二、分權制衡；三、主權在民和民選政府；四、建立憲法審查制度；五、司法獨立；六、警察應受控制；七、文官控制軍隊；八、保障個人權利；九、發生緊急狀態時堅持憲法實施。

因此，儘管公布了憲法，若是沒有建立具有這些特徵的憲政政府，那麼，就是「有憲法，無憲政」。

為什麼會出現「有憲法、無憲政」的狀況呢？

我認為，首先要看憲法本身中有無悖論，以致出現表面肯定，實際否定，使憲法在實施中走樣的情況。

中國《憲法》的「序言」中說：「本憲法----是國家的根本法，具有最高法律權力。」第五條說：「任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。」這些顯然是承認憲法有至高無上的權力。但是，歷次修憲都在憲法的「序言」中明確規定中國共產黨在國家生活中的領導地位；一九八二年的修憲是以四項基本原則為指導思想，所謂四項基本原則最主要的是堅持中國共產黨的領導。這些實際上都在憲法中宣告中國共產黨在國家生活中的至高無上的地位。

這就是一個悖論。出現了「黨大」還是「法大」的矛盾。中共當局的解釋是「黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民遵守憲法和法律。憲法和法律是黨的主張和人民意志的統一。」這種解釋實際上承認黨領導一切，歸根結底還是「黨大」。是以，中國政府是一黨專政的政府，不是民主的憲政政府。

即使憲法本身沒有上述的悖論，能否實現憲政，還要看以下幾方面。這些方面都與「有限政府的哲學」有關。

一、是否實現分權制衡。

「有限政府的哲學」要求以憲法和法治來約束政黨、國家和政府的權力，以免不受限制的權力導致腐敗。

從理論和歷史發展來看，分權制衡是防止掌權者過分集權以至走向腐敗的關鍵，因而成為一項普世的憲法原則。分權就是把國家權力分為立法、行政、司法三個部分，分別由三個國家機關獨立行使；制衡指這三個國家機關保持一種互相監督，互相平衡的作用。

中國因循蘇聯的辦法，採用「議行合一」原則。這一原則是指由國家最高機關統一行使國家主權。國家最高機關高踞於其他中央機關之上，既不和它們分權，更不受它們的制約。這一原則的精髓是無產階級專政。大家知道，無產階級專政就是共產黨專政。中國憲法規定的最高權力機關是全國人民代表大會。但實際上全國人民代表大會是接受中共中央政治局的領導。因此，在中國，實際上是中共中央政治局統一行使國家主權，既無內部的監督制衡，也無民間的監督制衡，權力不受任何限制，當然無民主憲政可言。

二、是否有司法獨立。

要保障在全社會實現公平和正義，前提就是司法獨立。司法獨立本屬分權制衡原則的一個重要組成部分，本文單獨強調提出，是因為在中國有極其重要的意義。

在中國，共產黨內設有政法工作委員會(簡稱政法委)專管公、檢、法。實際上司法部門的日常工作都在政法委的嚴格管理之下。這是黨直接干預司法，破壞憲法的權威性。而政法委權力過分集中，是司法腐敗的根源。這不但使憲政明顯落空，而且使黨群矛盾尖銳化。

三、是否有有效地監督憲法實施的機構。

再好的憲法，如果不去貫徹執行，違憲得不到制止及懲罰，憲法也只是一張廢紙。建立有效的監督憲法實施的機構乃是實行憲政的保障。

現代國家憲法監督制度有主管機關專門化和法律規範化的趨勢。大多數國家都設有監督憲法實施的專門機關，稱為憲法法院或憲法委員會。

中國的憲法監督制度是全國人民代表大會及其常委會行使監督憲法實施的職權。在「議行合一」的原則下，全國人民代表大會是最高國家權力機關，本身有立法方面的職權，同時又監督憲法的實施，自己監督自己，從理論上講已經難免流於形式。而且實際上，全國人大本身是在一黨專政統管之下，更談不上監督，只能由中國共產黨及其領導人的意志支配一切而不受任何監督，違憲行為所在多有而不受任何制約。中國實際上是不存在有效地監督憲法實施的機構的，又何從而來憲政呢？

綜上所述，中國要實施憲政，首先要消除憲法中的悖論，即一黨專政，黨大於法；又要實現分權制衡、司法獨立、並產生有效的監督憲法實施的機構。而這幾項，正是中國亟需的政治改革的主要內容。所以，在中國，修憲的過程應該是政治改革的過程，只有與政改結合的修憲，才能促使憲政之實施。近來民間多個修憲討論會都提出了有關這方面的寶貴意見。可惜中共中央政治局目前已為這次修憲定了調，只打算吸收加強私有財產和明確公民遷徙自由兩項意見。由此可見，中國近期仍然難以實現民主憲政，全國人民應該繼續為此努力不懈。(文章僅代表作者個人立場和觀點)