地方財政的「虛」和「實」

　　　　　　　　　
　　6月26日晚，國務院發展研究中心宏觀部一位研究員就此前審計署報告中關於地方財政方面的一些問題接受了本報記者採訪。

　　預算收入如何虛增

　　所謂地方財政「虛增預算收入」，這位研究員解釋說，就是地方財政實際上沒有真正的稅收收入、正當的財政收入。
　　這其中有一種方式被稱為「空轉」。即把上級規定的財政款項中應該支出的資金項目做成收入。具體而言：一筆預算支出，在賬面上好像支出了，實際上沒有支出，截留的資金就轉為收入了。
　　根據審計署本次公布的審計結果，2001年49個縣（市）中有45個虛增預算收入6.74億元，佔當年預算收入的16％。對於這個「16％」的比例，這位研究員個人認為，檢查結果可能只反映了一部分實際情況。
　　之所以做出這一判斷，這位研究員說，國家對各級財政的預算每年都有計畫指標。這裡所說的計畫指標包括兩個，一個是財稅系統內的、自上而下的指標，另一個是由當地地方政府、財政部門對稅務部門增加的指標。按照這種運行方式，假定一個省級財政預算部門從國稅、地稅層層安排下來的預算收入指標為國家總預算收入的5％－7％，在此基礎上，地方政府還會根據當地財政的增收需要給稅收部門增加一些額外的預算收入增長指標。這樣，兩個指標加在一起，必然會對一些地方財政尤其是欠發達地區財源比較緊張的財政部門形成壓力。
　　這位研究員說，為了「緩解」這種長年累積下來的壓力，加之不少地方政府對基層幹部的政績考核偏重於GDP等指標的上漲，弄虛作假、虛增預算收入等不良風氣便在地方財政找到了棲身之所。

　　為何瞞報赤字

　　對於瞞報赤字的問題，國研中心這位研究員說，這與地方財政虛增預算收入的情況環環相連。瞞報赤字額度大於當年財政決算所反映的實際赤字額度的現象，在一些地方實際存在。
　　就是說，某些地方財政的實際收入根本不能抵足其支出。
　　我國《預演算法》規定，地方財政不能出現赤字。但這位研究員認為，實際上這項規定是很籠統的。
　　「地方財政不能打赤字，是指在某一級不能打赤字還是每一級都不能打赤字？」這位研究員認為，這一點《預演算法》裡面並沒有明確規定。
　　一種理解是，每一級政府、每一個地區的地方財政都是必須收支平衡、都不能打赤字的。另外一種理解，比如作為一個省，整體上預算可能是平衡的，這其中難免包含這個縣（市）收入大於支出、那個縣（市）支出大於收入的實際情況，要互相依賴才能平衡。
　　預算指標的硬性下達、地方財政造血能力不強、政策本身存在模糊地帶。
　　國研中心這位研究員表示，在這種情況下，地方政府瞞報赤字的現像在經濟相對發達的東部尚難杜絕，在經濟欠發達的地區就更加普遍，正如本次審計報告中所指出的：截至2001年底，被審計署審計調查的49個縣（市）中有37個累計瞞報赤字10.6億元，為
　　當年決算反映赤字7.2億元的147％。
　　審計署報告中指出：「目前，縣鄉財政支出中有60％以上靠上級補助，許多專項補助還要求安排配套資金」。這位研究員就此分析，地方政府的累計債務負擔與可支配財力之間的矛盾由來已久。一方面，多年累積下來的債務給地方財政的壓力不容忽視；另一方面，由於目前地方財政體制還不夠完善，常年缺乏穩定可靠的收入來源，因而，其當年可支配財力有限。
　　在上述情況的基礎上，工資欠付就成為一個難以避免的後果。這位研究員說，這些年，中央財政、省級財政為解決工資欠付問題採取了一些轉移支付的措施。但很難從源頭上解決，至今問題依然普遍存在。
　　這位研究員說，這個問題很複雜，它牽涉到基層政府定員定編等問題。
　　按照規定，中央一級行政事業單位的人員編製由中央編製委員會來控制，省以下的由省級人事部門控制。而省級以下政府機構在人員編製等方面控制不嚴，存在漏洞，產生了大量非在編工作人員。而這些非在編人員的工資支出在財政支出的行政事業費中佔有相當比例。
　　出現這種現象的重要原因，是基層政府人員膨脹。審計報告中指出，1994年以來，49個縣（市）總人口增長4.6％，財政供養人員卻增長了22％。
　　這位研究員說，本來10個人的工資現在要由20個人來分。行政事業單位非正規的工作人員也都要工資，與此
　　同時，由於很大一部分農業縣（鄉）本身依靠農業所帶來的財政收入非常有限，本身無力安排配套資金，地方財政本身是承擔不起的。另一方面，國家的許多專項補助用於基礎建設，國家對地方行政事業單位工作人員工資的專項轉移支付資金在嚴格控制下是有保障的。
　　「如果地方政府在人員編製方面也相應控制嚴格的話，按道理工資缺口不應該這麼大。」這位研究員說。