中國「縣官」收入

該縣為一個經濟中等發達縣。縣直部門間利益分配極其不均，如環保、地稅、衛生、交通管理等部門，獎金高得驚人：辦事員一月獎金即達1500元之多，科長2000多元，每逢年節，單位總要用汽車向職工分送極豐盛的年節食品。職工各家住房也十分寬敞，最小的也有120平方米，每平方米購價600多元，煤氣及暖氣均由「公家」免費供應。

然而，就在同一縣城的另一些單位，卻顯得相當寒酸：只有「干」工資，多年沒「摸」過獎金，過年過節，單位裡「什麼表示也沒有」，職工的住房又小且舊，科長也只60多平方米。由於利益分配的嚴重不均，引起了許多幹部的極大不滿。競相走後門要擠進有「實權」的單位。

縣委深感如此下去難以工作。經過反覆討論，決定對預算外的收入實行統收統分，對於「創收」特別好的只給予少許獎勵，使分配更傾向「公平」。在實行此規定後，縣直各單位間的分配是比過去「公平」了，但縣直部門的「創收」總量則減少了40%，且有江河日下趨勢。縣直「創收」下降，也同時影響縣財政收入，而且還發現一些企業的違規現象比過去明顯增加，特別是環保與衛生。於是，縣委又改為提成制，讓多「創收」的單位可以獲得「權力」範圍內的更多收入。結果，那幾個「創收」源特大的單位獎金雖不如最初那樣多，但最低的仍達每月1000元之多，其他福利仍甚可觀。

這裡出現了一個頗令人費思的問題：同樣是公務員，同樣是採用統一的行政工資級別，為什麼甲部門的科長、科員的收入可以高出乙部門同樣行政級別的數倍呢？ 這合理嗎？難以說合理，因為甲部門的工作人員並不一定比乙部門的幹得出色。這違法嗎？沒有。所有罰單都是按政府明文罰的。交通部門的年檢車輛收費與辦違規駕駛員學習班收費也是正當職能性收入，於是就有了「創收」。個中奧秘其實婦孺皆知，只因這些部門擁有政府賦予的某種權力，而另一些部門則沒有這種權力。他們不能開罰單，不能搞車輛年檢等等，只能眼巴巴地看著別人的錢袋鼓起來。

那麼，縣委能不能將甲部門的「創收」權力全部收回去呢？收，自然很容易，一張列印紙即可辦到。但是收回去後，總得有人去執行那些必須的政府職能。這就意味著這種「創收」的權力只是在不同人之間作了小小轉換而已，問題的本質沒有改變。「權力」的權益，只是從一些人手中轉到另一些人手中。由此看來，財產有個產權問題，權力也同樣有個產權問題，只不過大家都秘而不宣罷了！否則，權力的權益客觀存在就無法解釋了。

記得前年，某報刊過「難題」重金徵詢。講的是浙江某一大企業，要在西部某市建一個垃圾發電廠，市委書記、市長極表歡迎，要市直各部門大力支持。然而，廠方與在各部門談了14個月之後，卻因說不清的原因而使談判徒勞無果。明眼人都知道，那是因為這些部門想利用手中的權力乘機獲得一些「租金」，但那老闆不知趣，未能滿足他們要求，結果處處遇坎。那麼，這些部門為何敢頂市委書記呢？因為他們可以說，我們一定大力支持，但有些「技術細節」還要仔細研究研究。這些「技術細節」恰恰是市委、市府先前賦予他們的「權力」。所以他們只是在規定的「權力」範圍行使職責，市委書記能說什麼呢？他也不能越權啊！那是各部門的「一畝三分地」，別人無權進行干予的。換言之，這裡有個行政職責的「產權」問題。各有各的「一畝三分地」。教育部門看到交通管理的車檢創收可觀也要闖入車檢？當然不能。眾所周知，國企之所以經營不善，其中一個重要原因是「產權」不明晰，產權不明晰必導致亂干涉與責任不清，企業怎能按市場經濟法則有秩序地運行呢？行政部門亦同此理，如果各行政部的權力混亂不清，同樣會導致行政無序與低效以及職責不清。可見權力的產權也是一種確定而無容否定的事實。而權力界定的背景後，在市場經濟下必然存在一個產權的權益問題。是不是這樣呢？

寫到這裡，使我聯想及另一更困惑之事。這裡出現了另一類的權力產權問題。去年我應邀去河北省的一個貧困縣考察。縣委常委、縣委辦公室主任對我說，因為縣財政困難，中央規定的幾種工資我們都無法兌現。像他這樣一位常委與副縣長一樣， 1月只領到480元「干」工資，除此什麼也沒有了。縣裡至今還欠著幹部2個月工資；有的窮鄉更不行。

然而，同屬河北省的該縣鄰縣則截然不同。該縣年地方財政收入達3.1億，是上述貧困縣的4倍，而人口只多了20%。這個縣從沒有欠公務員工資，中央規定的幾種工資都發齊了。副縣長級月工資均2000多元，獎金可觀（其數不詳）、各種福利均很高。科局長的住房都達140平方以上，每個常委及副縣長都配給專車。相比之下，兩個相鄰縣的幹部收入相差竟達4、5倍之多。為何那個貧困縣的副縣長月工資只380多元呢？中央有規定，凡是要「增資」、「提資」，其工資來源必須是本縣財政。所以，縣財政「有錢就可發，沒錢就等著」。

我想，較富有的鄰縣為何不能從財政中「勻」一部分給這個貧困鄰縣呢？但細細想來，是不可能的，這問題就太複雜了，它涉及中央、、市縣的整個財政體制，涉及國民經濟的再分配、涉及整個的生產體制，涉及市場經濟的改革取向，等等。這像一道100萬個聯立方程式一樣，真不知何從解起。如用「快刀斬亂麻」的方法，那也簡單，就是回覆到計畫經濟時期的全國統用一個標準工資，取消一切獎金及自定福利。無論是貧困山區的正處級或北京、上海、深圳的正處級，工資收入都一樣，只是後者增加一個城市物價補貼就可以了。這行嗎？看來沒有人會認同的。 那麼，由中央財政給予那些財政困難的縣以大量補助，將歷年所欠工資補發了，將該增資、提資的工資補上去，以免差距過大引起不安定。即使如此，貧富縣之間公務員的實際收入(包括福利)差距能拉平嗎?這也不可能抹平。原因何在?「權力產權」之故也。因為富縣可以利用權力合理、合法地去支配、使用、分配屬於該縣的財政，他們可以創辦硬體極好的、並有一流師資的幼兒園、小學、中學，供自己的子弟享用；可以蓋設備齊全的離退休職工的俱樂部，供本縣職工安享晚年；可以修建漂亮的公寓並以十分低廉的價格賣給本縣公務員；可以低價供電、煤氣；可以建造一座座美麗的花園、一片片漂亮的草坪以提高市民的生活質量，如此等等。 權力雖為非物質財產，本無「產權」可言，在訴訟中也不存在權力的「產權」受侵問題，但在行政規範中，權力的範圍均有明確界定，誰也不能越雷池一步，誰也不能將自己的腳踩進他人的「領地」橫加干予或分取蛋糕。這是權力委託的需要。可見，這是行政制度中一個無法迴避的權力產權問題，必須明確界定，否則行政管理將陷入混亂無秩、低效，是不可容忍的。如果說北方某些省的縣與縣、市與市間的權力產權權益差距甚大，那麼南方的發達省份的權益差距則可稱為懸殊了。廣東的東莞、中山、順德同連縣、懷集、羅定的權力產權權益的差距要遠比河北的大得多了。看來，在漫長的轉型時期內，權力產權權益的巨大差距在中國是一個普遍的現象，它將繼續存在下去；只有經過長期努力，才有可能逐漸縮小。 近讀「『長三角』的隔膜」一文，作者唐曉騰先生寫道：「一百年來，上海一直在追尋著建造一個深水港。由於上海長江口有銅沙問題難以有深水港，上海港口成為上海的天然缺陷，制約著上海成為真正的龍頭。當年寧波以能吸引湖南、江西貨源為由，引得國家投資於天然深水良港北侖港，結果卻發現，湖南江西貨源並沒有過來，腹地不足使北侖港嚴重運力過剩，只用了10%的潛力。而江蘇沿江各市為了將市區面積擴大到江，重複投資了大量集裝箱碼頭，從江陰到南通60公里岸段建了68萬噸級泊位，有的港口利用率僅50%。如果整個長江三角洲是一個統一的行政區域，那麼上海便可以選擇張家港，或太倉港或北侖港。但目前上海為了擁有自己的國際深水港，選擇了大小洋水港，並計畫為1300萬標箱。」

我以為這是可能的。因為上海作為寧波市、張家港市的上級領導，她可以運用手中權力作出重新的界定，將這兩部分的「產權」劃歸自己手下。這裡所表現的只是權力產權的爭奪形式有所不同而已，即使如此，寧波市、張家港也不會「心甘情願」，必然會通過各自相應對策去爭奪「剩餘」的權力產權。

A．克魯格在《尋租社會的政治經濟》一文中寫道：「政府限制經濟活動的情況在許多市場導向的經濟中都可以頻頻見到。這些限制帶來了租金，同時也促使人們去爭奪租金。有的時侯爭奪租金的活動採用完全合法的形式。但在其他一些情況下，對租金的追求採取了別的方式，例如：行賄、貪污、走私和黑市交易等等。」

克魯格這裡所論敘的由於「政府限制經濟活動」而引發的租金問題，使政府公務員間的收入發生差異，對於本文所舉第一、二案是適用的，但這只是對表象的解釋並未揭示出問題的本質－即權力產權。克魯格所講的「限制帶來了租金」，實際上是權力運用帶來租金。所謂「同時也促使人們去爭租金」，實質上也是各種不同的權力爭奪各自的權力產權的權益，離開背後的那「一畝三分地」權力的「產權」，什麼事也辦不成。

但是，克魯格的說法不能正確解釋本文的第三、四案例。第三、四案例的收入「不公」並非是「政府限制經濟活動」而導致的，而是由於各市、縣各自的「一畝三分地」的權力產權使然。這種不「平等」的權力產權的確認，並非出於社會主義分配對公平的追求，也不是道德的原因，而是植根於社會管理分工和有責、有序的需要，以及對社會經濟運行監督調控的需要。是權力委託管理的需要。每個特定的市、縣都應管理好上級政府所委託管轄範圍內的一切資源與人們的活動，以確保中央宏觀調控的有效。於是，必須賦予各市縣以特定的權力。

既然出現了權力，必須界定權力的內容、範圍，並規定其上限及制衡。為使權力不被濫用與虛設，就產生了責任與權益的激勵。但由於各市、縣的經濟起跑線不可能是同處在一個起跑點上，有的因先天性的自然條件惡劣，有的因劣質的歷啡宋奶跫